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La lenta scalata all’Ue dell’Italia
Fabio Franchino

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Come è cambiato il rapporto fra l’Italia e l’Unione europea negli ultimi vent’anni? In Italy and the European Union (Bookings Institution, 2011), Federiga Bindi offre l’analisi più sistematica ed esauriente finora pubblicata su come il nostro paese si è recentemente adattato e, soprattutto, come ha influito nel processo di integrazione europea.

Per Bindi, i governi della cosiddetta prima repubblica, operanti in un contesto di opinione pubblica favorevole all’integrazione e, con importanti eccezioni, di posizioni negoziali convergenti fra gli stati membri, hanno tradizionalmente giocato un ruolo importante nella fase negoziale dei trattati (dal Trattato di Roma all’Atto Unico Europeo e, specialmente in termini di evitare l’esclusione dall’Unione Economica e Monetaria, al Trattato di Maastricht).

Mentre, nei negoziati legati all’adozione di legislazione ordinaria, le posizioni dei governi italiani si sono invece dimostrate più lacunose, esibendo una notevole difficoltà nel formulare posizioni coerenti, a causa della cronica instabilità governativa (e dell’elevata stabilità di personale politico).

Attivismo parlamentare
Le parti sembrano ora essersi invertite. Al più cauto trasferimento di competenze di politiche pubbliche a livello sovranazionale e ai più modesti cambiamenti dell’assetto costituzionale, dove, dal Trattato sull’Unione europea in poi, si è dovuto scontare una maggiore eterogeneità di posizioni degli stati e un’opinione pubblica europea molto più scettica, fanno da contro altare importanti innovazioni nazionali, soprattutto nelle procedure di partecipazione del Parlamento e nei meccanismi di coordinamento interministeriale. La presenza di commissioni parlamentari permanenti per gli affari europei, con competenze orizzontali e piuttosto ampie, assieme alla possibilità di apporre una riserva di scrutinio alle proposte di legge europee, permettono una migliore articolazione della posizione negoziale italiana.

Anche la fase di trasposizione delle direttive segue ora delle procedure meglio definite. Certo, l’effettivo utilizzo di queste innovazioni deve essere ancora documentato ed i pareri del Parlamento appaiono ancora piuttosto generici. Ciononostante, la semplice disponibilità di questi strumenti può già indurre cambiamenti nell’esecutivo, tenuto conto che, comunque, i parlamenti nazionali rimangono secondari (nonostante le innovazioni del Trattato di Lisbona) e che, specialmente nella procedura legislativa ordinaria, l’esecutivo è costretto a costruire coalizioni con altri stati se vuole influenzare l’esito di un procedimento legislativo. Bindi ritiene inoltre che la lentezza dei lavori parlamentari nazionali rappresenti ancora un ostacolo, sebbene le procedure legislative europee siano anch’esse piuttosto macchinose. Infine, l’Italia rimane ancora relativamente lenta nel recepire la legislazione europea.

Slancio esecutivo
Un’altra importante innovazione riguarda l’esecutivo. L’istituzione del Ciace (Comitato Interministeriale per il Coordinamento degli Affari Comunitari ed Europei) rappresenta un strumento importante per facilitare l’articolazione delle posizioni italiane e l’adeguamento nazionale alle normative europee, riducendo in modo significativo il divario che separava l’Italia dagli altri paesi europei. Bindi illustra il valore aggiunto di questo strumento, analizzando l’importante ruolo che ha avuto il governo italiano nell’adozione del pacchetto di misure sull’clima e l’energia, dove furono stipulati i famosi obiettivi 20-20-20.

È in effetti nella politica ambientale, data la sua natura orizzontale, dove il coordinamento inter-ministeriale gioca un ruolo di estrema importanza nella formulazione degli obiettivi nazionali. Certo, in questo contesto, il governo italiano, assieme a quello polacco, si trovava in una situazione rara e privilegiata. Data l’opposizione di altri otto paesi dell’Europa centro-orientale, un suo voto contrario avrebbe affossato queste misure.

Ciononostante, coordinare la posizione italiana su questo complesso gruppo di misure (divenuta comunque più coerente a seguito di un cambio di governo) ed esercitare l’influenza che si addice a chi, in queste circostanze, gioca un ruolo di pivot, è stato un successo importante (specialmente a confronto di passati fallimenti, come sulle quote latte, dove una più attenta raccolta di dati da parte del Ministero dell’Agricoltura, piuttosto che un più complesso coordinamento inter-ministeriale, avrebbe ovviato ai seri problemi di attuazione di questa misura).

Bindi evidenzia però ancora difficoltà all’effettiva attuazione di questo strumento. La carenza di risorse e capacità negoziali e amministrative, le divisioni intradipartimentali, i legami deboli con le regioni, gli orientamenti ancora troppo localistici di burocrati e politici, i disincentivi amministrativi a lavorare su questioni europee e le dinamiche conflittuali, tipiche dei governi di coalizione, presentano ancora ostacoli rilevanti, lasciando disattese importanti opportunità di coordinamento.

Regioni e imprese
Bindi invoca anche la necessità dell’Italia di instaurare alleanze più stabili, anche per ovviare a pregiudizi di inaffidabilità del nostro paese. È comunque opportuno notare che non c’è molta evidenza empirica di alleanze stabili tra paesi all’interno del Consiglio dei Ministri dell’Unione. Sembra che l’orientamento politico dei governi, anche in grandi linee fra destra e sinistra, sia il fattore che determini in modo più sistematico i comportamenti di voto. Ne consegue che le strategie d’alleanza varieranno da misura a misura e da governo a governo, a seconda degli orientamenti.

Per quanto riguarda la rappresentanza dei gruppi a Bruxelles, si presentano dinamiche simili ad altri paesi europei, dove le regioni più ricche, le multinazionali e le grandi imprese hanno maggiori possibilità a sostenere un’attività di lobbying in modo continuativo.

Le regioni più povere, le potenziali beneficiarie dei fondi strutturali, rimangono mal rappresentate, e continuano ad avvalersi troppo poco di queste risorse. Certo è che, esattamente perché in gran parte di dimensione medio-piccola, le imprese italiane rimangono sotto o mal rappresentate a livello individuale, nonostante l’attivismo di attori collettivi come la Confindustria o Unioncamere.

Bindi offre una testimonianza di come questi problemi strutturali generino frammentazione e particolarismo, oltre alla tendenza a replicare a livello sovranazionale le pratiche di lobbying nazionali (più clientelare e meno trasparente). Questa pratica di trasposizione è comune ad altri paesi, ma la struttura delle imprese italiane crea forse più ostacoli d’adattamento al lobbying europeo, alla capacità di creare reti internazionali e di formulare proposte coerenti.

Bindi conclude enfatizzando l’importanza per i governi e per l’apparato amministrativo italiano di stabilire obiettivi a lungo periodo nel rapporto con l’Unione europea, da perseguire in modo coerente e sistematico. Ovviamente questi cambieranno da governo a governo, da misura a misura. Ciononostante è possibile pensare ad assetti burocratici ed istituzionali che facilitino il processo di formulazione di tali obiettivi e premino chi investe tempo e risorse in questa attività, a beneficio di ogni governo italiano, qualsiasi sia il suo colore o la sua composizione. È un consiglio prezioso.

Federiga Bindi, Italy and the European Union , Brookings Institution Press and the Italian National School of Public Administration SSPA, 2011, pp. 246.

Fabio Franchino è professore Associato in Scienza Politica presso l’Università degli Studi di Milano.