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Un compito per la XVI Legislatura
Una legge organica per l’invio delle missioni militari all’estero
Natalino Ronzitti
12/05/2008

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Uno dei problemi che dovrà affrontare la nuova legislatura è quello relativo alla disciplina dell’invio delle missioni italiane all’estero divenute ormai numerose. Si contano attualmente 24 missioni internazionali in 18 paesi, sotto egida Onu, Nato o Ue. Le missioni più impegnative sono quelle dell’Unifil in Libano e dell’Isaf in Afghanistan. Ricorrente è la polemica sulle regole d’ingaggio. A parte l’opportunità politica relativa alle modalità di partecipazione ad una determinata missione, spesso le polemiche sono il risultato di un’errata interpretazione delle disposizioni costituzionali.

Il contesto è abbastanza chiaro. Da una parte, vi è l’art. 11 che proibisce la guerra di aggressione, dall’altra, vi sono gli artt. 78 e 87, 9° comma che disciplinano le procedure da seguire quando l’Italia deve dichiarare la guerra ad altri Stati. Ma il concetto “guerra” non ha niente a che vedere con l’invio di FFAA all’estero in tempo di pace, che di regola avviene nel quadro di organizzazioni internazionali. Si parla di Peace Support Operations (Pso), per indicare le missioni di peace-keeping, quelle di peace-enforcing, nonché lo spiegamento di forze nel quadro dell’amministrazione internazionale di territori. Il termine guerra, sotto il profilo giuridico, è diventato desueto ed è in genere sostituito da quello più flessibile di conflitto armato. Gli artt. 78 e 87 Cost. sono quindi inadatti a disciplinare l’invio di missioni all’estero. Restano, da una parte, il baluardo dell’art. 11 Cost., che proibisce l’aggressione e, dall’altra, le norme permissive dell’ordinamento internazionale che consentono il ricorso alla forza armata (legittima difesa individuale e collettiva, uso della forza autorizzato dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, intervento in territorio altrui con il consenso dello Stato territoriale).

I termini del problema
In mancanza di una disciplina ad hoc, viene fatto ricorso alla Legge 25/ 1997, che per l’invio delle FFAA all’estero prevede una deliberazione del Governo, sottoposta all’esame del Consiglio Supremo di Difesa e approvata dal Parlamento. Il Ministro della Difesa darebbe attuazione alle deliberazioni governative. Quantunque la Legge 25/1997 non ne faccia cenno, è da considerare che Governo, Parlamento e Ministro della Difesa dovrebbero agire nel rispetto dell’art. 11 e nel quadro della normativa internazionale di riferimento. Viene qui prefigurata un’operazione di ingegneria costituzionale, di incerta applicazione, che lascia aperti molteplici problemi.

È da aggiungere la questione dell’applicabilità della normativa penale e del diritto umanitario. In Italia esistono due codici che disciplinano la materia: il codice penale militare di pace e quello militare di guerra. Alle missioni militari all’estero dovrebbe essere applicato il codice di guerra a causa dell’automatismo, stabilito dal codice stesso, purché si tratti di missioni “armate”. In effetti alle missioni in Afghanistan (primo periodo) ed in Iraq (Antica Babilonia) è stato applicato tale codice. Per ovviare all’automatismo, occorre che il legislatore disponga espressamente l’applicazione del codice penale militare di pace. Il che di regola avviene nel decreto-legge che dispone il finanziamento della missione e la sua durata. Ma le norme repressive dei crimini internazionali e delle violazioni gravi del diritto umanitario, poste a tutela delle popolazioni dei paesi in cui ha luogo l’intervento, si trovano nel codice di guerra e non in quello di pace. Si tratta di norme garantiste che, secondo un’interpretazione, dovrebbero trovare applicazione anche se si facesse ricorso al solo codice di pace.

La frammentarietà del disposto legislativo rende necessaria una legge che disciplini organicamente la materia delle missioni all’estero, del resto prefigurata dal legislatore, quando nel 2002 aveva modificato, senza stravolgerlo, l’art. 9 del codice penale militare di guerra. Tra l’altro la prassi di applicazione può mutare con il mutare della maggioranza di governo e le interpretazioni della dottrina spesso divergono in mancanza di un chiaro ancoraggio legislativo.

Le proposte di legge presentate durante la XV Legislatura
Durante la XV Legislatura erano state presentate le seguenti proposte di legge alla Camera dei Deputati d’iniziativa, rispettivamente, dell’on. Pinotti, dell’on. Deiana e dell’on. Cossiga ed altri. Tali proposte disciplinavano il procedimento per l’invio delle missioni all’estero e il trattamento economico del personale, senza soffermarsi sul nodo cruciale del diritto applicabile. La proposta di Legge Pinotti prevedeva che la missione fosse deliberata dal Consiglio dei Ministri, previa informazione al Presidente della Repubblica. Quindi era previsto il tempestivo intervento delle Camere e l’autorizzazione, per un periodo non superiore a 12 mesi, con provvedimento legislativo. Ancora più dettagliata la proposta Deiana, che disciplinava gli interventi inquadrabili nel Capitolo VII delle Nazioni Unite intrapresi dal Consiglio di Sicurezza (quindi a comando Onu) o su sua autorizzazione e deliberate dall’Ue. Si prevedevano anche missioni per far fronte a gravi emergenze umanitarie, su autorizzazione degli Stati interessati e in cui la forza potesse essere impiegata esclusivamente per autodifesa. Anche in questi casi, la missione avrebbe dovuto essere autorizzata con legge. Le FFAA italiane, operanti autonomamente oppure sotto comando multinazionale, sarebbero state soggette nello svolgimento delle loro operazioni, all’osservanza del diritto umanitario. Il tutto nel rispetto dell’art. 11 Cost. Più concisa, sotto il profilo della procedura per l’invio della missione, la proposta di Legge Cossiga ed altri che, dopo aver precisato nella relazione illustrativa come non fosse possibile disciplinare con legge ordinaria una materia avente rilevanza costituzionale e come non fosse opportuno sottoporre a procedure legislative una materia, quale quella di gestione delle crisi che richiede rapidità di intervento, stabiliva che l’invio della missione era deliberato dal Consiglio dei Ministri, nel rispetto della Costituzione e della normativa vigente.

Era stata altresì programmata un’indagine conoscitiva nell’ambito delle Commissioni pertinenti. La fine anticipata della legislatura ha posto termine ai lavori, impedendo che venisse approvata una disciplina organica sulle missioni militari all’estero.

La legittima difesa degli Stati
Ma l’esigenza rimane. Andrebbe finalmente chiarito, con un consenso condiviso, che l’art 11 Cost. non proibisce qualsiasi uso della forza armata, ma solo l’aggressione. Andrebbe poi chiarito che la legittima difesa, come viene intesa nei rapporti internazionali, è nozione simile, ma allo stesso tempo ben diversa, dalla legittima difesa dell’individuo. Quando lo Stato agisce in legittima difesa per respingere la violenza armata o interviene a sostegno di un governo straniero alle prese con l’insurrezione o movimenti terroristici, è autorizzato dal diritto internazionale ad usare la violenza bellica con modalità più incisive e ben diverse da quelle dell’individuo che si trova di fronte ad un malfattore con la pistola puntata.

Una legge organica per l’invio delle missioni all’estero dovrebbe prevedere:
- la presa di decisione per l’invio della missione, mediante una procedura celere e snella;
- i limiti temporali della missione, che dovrebbero essere sottoposti ad una verifica politica e non ad un automatismo dettato dalla legge di finanziamento;
- i parametri entro cui può essere impiegata la violenza bellica, che trova i limiti, da una parte, nell’opportunità politica e, dall’altra, nell’art. 11 Cost. e nelle norme di diritto internazionale;
- l’applicazione di norme di diritto penale ad hoc per reprimere i reati commessi dai militari italiani e quelli commessi a danno di cittadini italiani, civili e militari;
- l’applicazione delle norme di diritto internazionale umanitario e di quelle a tutela dei diritti umani fondamentali;
- disposizioni ordinamentali per l’applicazione della normativa tanto in territorio italiano quanto all’estero. La legge dovrebbe anche prevedere – ma occorre un’adeguata riflessione - disposizioni per le Ong italiane, che operano nel territorio dove si svolge la missione, e per il personale civile con compiti di supporto.

Natalino Ronzitti è professore ordinario di Diritto internazionale nella facoltà di Giurisprudenza dell’Università Luiss di Roma e consigliere scientifico dell’Istituto Affari Internazionali
 
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