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Brexit
Accordo Uk-Ue a prova di divorzio
Gian Luigi Tosato
13/06/2016

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Il referendum britannico ormai alle porte solleva il seguente problema di carattere legale: quale sorte avrà l’Accordo tra l’Unione e il Regno Unito del 19 febbraio scorso, finalizzato ad evitare la Brexit, nel caso in cui dovesse viceversa prevalere il voto di lasciare l’Europa?

L’Accordo continuerà a produrre qualche effetto o risulterà privo di qualsiasi efficacia? Non è questo il punto al centro del dibattito in corso sul referendum britannico, che si focalizza comprensibilmente sulle conseguenze politiche ed economiche del voto. Ma la questione giuridica ora prospettata merita qualche attenzione, non solo sotto il profilo tecnico-legale, ma anche per il rilievo che essa ha su tematiche generali dell’integrazione europea.

Occorre subito precisare che il problema non si pone nel caso di esito pro-Europa del referendum. In questo caso si realizza la condizione a cui è subordinata l’efficacia dell’Accordo. Questo dunque entra in vigore, con tutte le sue disposizioni, e dovrà essere attuato in buona fede dagli Stati membri. Non mancheranno, certo, questioni circa la più precisa portata di singole pattuizioni, ma sul punto dell’entrata in vigore dell’Accordo non possono sussistere dubbi. Il problema è invece più complicato ove gli elettori britannici scelgano di uscire dall’Unione.

Se vince la Brexit
In effetti, sulla sorte dell’Accordo nel caso di Brexit si confrontano due indicazioni potenzialmente in conflitto. La prima si ricava dalle Conclusioni del Consiglio europeo del 19 febbraio 2016, dove si legge che“qualora il risultato del referendum nel Regno Unito fosse favorevole all’uscita di quest’ultimo dall’Unione Europea, l’insieme di disposizioni di cui al punto 2 cesserà di esistere”. Il punto 2 è quello che elenca il pacchetto di atti che compongono l’Accordo.

La seconda indicazione si trae da una delle premesse dell’atto principale dell’Accordo, vale a dire la Decisione dei Capi di Stato o di Governo riuniti in sede di Consiglio europeo. In essa si precisa che quanto contenuto nella Decisione “debba essere preso in considerazione quale strumento di interpretazione dei Trattati”.

Come si vede, il testo delle Conclusioni è molto netto. Nel caso di referendum favorevole alla Brexit l’insieme delle disposizioni dell’Accordo “cesserà di esistere”. Le dizioni in altre lingue non sono meno precise: “will cease to exist”, “cesseront d’exister”, “nicht weiter bestehen werden”. L’Accordo dovrà considerarsi come cancellato, nullo, addirittura non esistente. Quanto in esso stabilito sarà privo di qualsiasi valore, non idoneo a creare diritti o obblighi fra i contraenti, né altre conseguenze giuridiche. Tabula rasa dunque? È qui che nasce il potenziale conflitto con quello che si legge nella premessa della Decisione.

L’Accordo e l’interpretazione dei trattati
La premessa considera l’Accordo “quale strumento di interpretazione dei Trattati”. A ben vedere, questa precisazione era in qualche modo obbligatoria. Se l’Accordo non si fosse limitato ad avere natura interpretativa, avrebbe comportato una modifica dei Trattati. Ma, in tal caso, non bastava la conclusione di un accordo fra Stati in forma semplificata, senza ratifica nazionale, come si è fatto. Sarebbe stato necessario ricorrere all’apposita procedura di revisione dei Trattati ex art. 48 TEU, con le ben note difficoltà che ne conseguono.

Non è questa la sede per discutere circa la validità dell’Accordo per il diritto internazionale, come pure per il diritto interno degli Stati membri. Preme qui soffermarsi sulle implicazioni del valore interpretativo a esso attribuito.

Nell’Accordo, gli Stati membri si sono pronunciati su come si devono interpretare alcune norme e principi dei Trattati. Viene allora da chiedersi se la decadenza dell’Accordo nel caso di Brexit travolga o meno anche le precisazioni interpretative in esso contenute. Non mancano argomenti nell’uno e nell’altro senso.

Si può sostenere che è difficile deviare da un’interpretazione dei Trattati sulle quali gli Stati membri hanno convenuto all’unanimità. La loro può essere assunta come un’interpretazione autentica e non derogabile. Il valore interpretativo dell’Accordo resterebbe dunque fermo anche per il futuro; e non basato sull’efficacia giuridica dell’atto, ma sulla sua utilizzabilità in quanto elemento rilevante a fini interpretativi (cfr. l’art. 31 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati).

Il carattere strumentale dell’Accordo
In senso contrario si può porre l’accento sul carattere strumentale dell’Accordo nel suo complesso. Anche i chiarimenti interpretativi vanno valutati in funzione anti-Brexit. Essendo legati a una circostanza singola e circoscritta, non costituiscono un precedente impegnativo per il futuro. Ed è proprio per questo che si parla di inesistenza dell’Accordo nel caso di uscita dall’Unione. In altre parole, deve ritenersi che la decadenza dell’Accordo lo annulli in toto, anche le interpretazioni dei Trattati in esso contenute.

La questione ora prospettata non è di scarso rilievo. L’Accordo investe alcuni principi fondamentali dell’integrazione europea, quali “l’Unione sempre più stretta”, la differenziazione, la sussidiarietà, la libera circolazione delle persone. Certo, si può dire che l’Accordo poco ha concesso al riguardo, limitandosi a dare atto di una situazione ormai consolidata. Il che in parte è vero. Ma una cosa è considerare la finalità di un’Unione sempre più stretta come impegno programmatico a contribuire in buona fede agli sviluppi dell’Europa, e comunque a non ostacolarli; altra non riconoscerle alcun valore in ordine all’interpretazione dei Trattati, all’esercizio delle competenze dell’Unione, alla condotta degli Stati membri: così come recita l’Accordo. Senza entrare in ulteriori dettagli, considerazioni analoghe si possono riproporre con riguardo agli altri principi sopra ricordati.

Le preferenze di chi scrive vanno per la decadenza in toto dell’Accordo nel caso di Brexit, ivi comprese le dichiarazioni interpretative. Queste potranno dunque essere contestate in futuro dalla Commissione, dal Parlamento europeo, dai cittadini dell’Unione, e anche da qualche Stato membro, se invocate da un altro Stato membro.

Verosimilmente, la questione finirà davanti alla Corte di giustizia. È bensì vero - è il caso di ricordarlo - che gli Stati sono “i signori dei Trattati”, secondo la nota espressione della Corte costituzionale tedesca: ma se spetta agli Stati, e ad essi soltanto, modificare i Trattati, compete in definitiva alla Corte pronunciarsi sulla loro interpretazione.

Gian Luigi Tosato è Professore Emerito di Diritto dell’Unione Europea, Università “Sapienza” di Roma.
 
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