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Unione europea
Il nodo è politico, anzi di politica istituzionale
Fulvio Attinà
21/07/2015

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A sentir molti anche altolocati, i guai dell’Unione europea (Ue) risalgono alla crisi economica mondiale e alle risposte sbagliate che i governi e le istituzioni europee hanno dato.

Sarà vero. Ma, domandiamoci, poteva andare diversamente? Temo di no e concordo di più con quelli che dicono che la crisi dell’Unione, più che economica e finanziaria, è politica. Anzi, preciso, è politica perché col trattato di Lisbona i governi hanno commesso un errore di politica istituzionale madornale: hanno fatto del Consiglio europeo un’istituzione dell’Unione e gli hanno attribuito la posizione apicale.

Errori madornali e cambi di strada
Intendiamoci, non era prevedibile. A Lisbona è giunto a compimento un processo iniziato quasi 50 anni fa con il compromesso di Lussemburgo. I governi dell’allora Comunità economica europea concordarono una revisione dell’impianto istituzionale per spostare il vertice del sistema dalla Commissione ai governi.

Ci hanno messo tanto tempo per portare a termine il loro progetto perché qualcuno ha remato contro. Primo fra tutti, Jacques Delors che negli ultimi anni Ottanta ha guidato la strategia del mercato unico e avviato quel processo di riforma politica ed istituzionale che ha consentito di passare dalla Comunità all’Unione e di firmare i trattati di Maastricht e di Amsterdam che hanno iniziato a ridurre quello che chiamavamo deficit democratico ed era un sistema istituzionale di governo scorretto.

Dopo Maastricht e Amsterdam, però, l’Ue ha cambiato strada. Dicono alcuni perché il processo di integrazione non teneva e non tiene conto degli Stati nazionali. Forse è vero ma è anche vero che gli stati nazionali e i loro leader devono tener conto di condizioni che impongono cambiamenti. Se non lo fanno, mal gliene incoglie!

Di questo erano e sono consapevoli coloro che la pensano come la pensava Jacques Delors. Fatto è che le scelte istituzionali operate dai trattati di Nizza e specialmente di Lisbona, esagerando il significato del no alla Costituzione europea, hanno aperto quel processo di perdita di legittimità e di efficacia politica dell’Unione di fronte al quale oggi ci troviamo.

Quelle scelte, infatti, hanno spento il dualismo Commissione-Consiglio, hanno manipolato la parlamentarizzazione dell’Unione svuotando, fra l’altro, del suo significato strategico la designazione parlamentare del presidente della Commissione e, ecco l’errore madornale, hanno messo tutto il potere di produzione politica dell’Unione nel Consiglio europeo.

In questo modo, l’Ue è diventata un’organizzazione internazionale molto avanzata, certo, ma subordinata alla diplomazia e soprattutto agli interessi elettorali dei governi.

Tutto il potere al Consiglio europeo
Da quando il Consiglio europeo è diventato istituzione apicale, le decisioni fondamentali sui problemi di oggi e sui programmi futuri sono fatte nei negoziati dei capi di governo. I margini di decisionalità della Commissione e del Parlamento esistono ma sono poca cosa.

La Commissione esegue ciò che le conclusioni di ogni riunione del Consiglio indicano. Poco importa che la Commissione sia libera di elaborare studi e progetti, a quelle conclusioni deve attenersi.

Il Parlamento segue in buon ordine salvo qualche sprazzo più correttivo che antagonista delle decisioni del Consiglio: la dinamica tra Parlamento rappresentante del popolo e Consiglio (dei Ministri, ma la differenza dal Consiglio europeo è solo di nome) rappresentante degli Stati è scomparsa o quasi.

In sostanza, questa Ue ha un sistema politico-istituzionale fatto apposta per l’onda populista dei nostri tempi e, a sua volta, la alimenta. Basta sentire i discorsi di Cameron, Renzi, Merkel, Hollande ed altri capi di governo. Sono diversi l’uno dall’altro quanto ad approccio verso l’Ue, eppure dicono tutti la stessa cosa: “Il mio popolo ha meriti; questa Unione deve riconoscere i meriti del mio popolo; io non posso accettare politiche europee che sacrificano gli interessi del mio popolo meritevole”.

Che ci sia la crisi economica o altro non conta poi tanto. Conta il fatto istituzionale che è stato messo in piedi indipendentemente dalla crisi economica. La ragione è semplice. Se i governi decidono insieme le politiche europee, come si può trascurare che ogni governo in Consiglio guarda al suo interesse di vincere le prossime elezioni nazionali? Come meravigliarsi, insomma, che la produzione politica del Consiglio sia vincolata da questa aspettativa che accomuna tutti i suoi membri?

Un esempio recente: l’Unione deve dare risposta al problema di migranti in fuga da guerre, persecuzioni e povertà; è un problema che interessa tutti; la Commissione redige un piano di quote per distribuire almeno i richiedenti asilo; sa di poter contare sul sostegno di qualche governo, ma dimentica che la rielezione dei governi in Consiglio è a rischio se quella proposta passa; il Consiglio non produce alcuna politica.

Il minimo comun denominatore consiste nel confermare l’esistente, cioè il controllo delle frontiere, il respingimento dei migranti illegali, il vigente e contestato trattamento di Dublino per i richiedenti asilo.

Da un sistema evirato al balzo in avanti
C’è chi continua a dire che l’Ue è un sistema intergovernativo controbilanciato da Commissione e Parlamento. Ma col sistema istituzionale di Lisbona la Commissione è stata evirata e non possiamo trascurare che ormai l’aspettativa di rielezione della maggioranza dei deputati europei si lega a quella del proprio governo.

La maggioranza dei parlamentari europei non può che stare ‘in cordata’ con il premier del suo Stato in Consiglio: anch’essi saranno rieletti se gli elettori riconoscono di essere restati protetti a Bruxelles. Il luogo comune che davanti agli elettori i politici si salvano scaricando le colpe su Bruxelles non tiene più nel sistema istituzionale di Lisbona.

La via d’uscita sarebbe, come si suole dire, un balzo in avanti. Non nascondiamocelo, la via d’uscita è federale: è un esecutivo europeo, con piena competenza su alcune politiche, la cui elezione e rielezione dipendono da un unico corpo elettorale europeo. Questo succede in tutte le democrazie.

Chi vuole il potere esecutivo fa un programma per vincere le elezioni e, se le vince, attua un insieme di politiche che tiene conto degli interessi e delle attese di tutti i suoi possibili elettori. Un esecutivo come il Consiglio europeo che governa in funzione della rielezione dei suoi 28 membri da parte di 28 elettorati diversi non può avere la stessa performance del precedente. La sua ricerca del minimo comune denominatore tra le 28 posizioni darà una scarsa produzione politica. I fatti lo dimostrano.

Per fare il balzo in avanti e cominciare a uscire dal madornale errore istituzionale, allora, bisogna fare un passo indietro, cancellare Lisbona e riaprire il cambiamento istituzionale disegnato a Maastricht e Amsterdam.

Non scommetterei sulla fattibilità di questo cambiamento nel breve termine. C’è un serio problema: le elezioni le fanno i partiti e i partiti europei ancora non ci sono. Pressioni ambientali interne ed internazionali, tuttavia, potrebbero renderlo possibile.

L’integrazione europea, comunque, non è in pericolo. Tutti si rendono conto che in Europa c’è bisogno di coordinare le politiche degli Stati ma l’efficacia politica dell’Unione non può tornare a crescere se non si rimette mano alle riforme istituzionali senza fare errori.

Fulvio Attinà è professore di scienza politica e relazioni internazionali e Jean Monnet Chair Ad Personam nell’Università di Catania.
 
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