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Opzioni politiche
Nodi irrisolti dell’Unione bancaria
Marcello Messori
28/05/2013

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Il processo di Unione bancaria, che è stato disegnato dal Consiglio europeo del giugno 2012 e varato dal Consiglio Ecofin del dicembre 2012, prevede la costruzione di tre pilastri: un sistema unico di vigilanza del settore bancario europeo, un sistema di risoluzione delle crisi del settore e un sistema di garanzia sui depositi.

Negli obiettivi delle istituzioni dell’Unione europea (Ue) il funzionamento di questi tre pilastri, la connessa facoltà da parte del Fondo europeo di stabilità (Esm) di ricapitalizzare le banche in difficoltà di uno Stato membro senza impatti diretti sul relativo bilancio pubblico e la recente approvazione delle norme sui requisiti di capitale (Crr/Crd IV) dovrebbero eliminare i fattori strutturali di fragilità del settore bancario europeo e interrompere il circolo vizioso fra la crisi di tale settore e quella dei debiti sovrani nei paesi ‘periferici’ dell’Unione economica e monetaria europea (Uem).

In proposito, il coordinamento e la contrazione dei tempi di attuazione sono essenziali; non a caso il Consiglio europeo del dicembre 2012 ha richiesto il completamento di tutti e tre i pilastri entro la metà del 2014. I progressi, compiuti negli ultimi cinque mesi, sono stati però deludenti. Il disegno normativo del meccanismo unico di vigilanza (Ssm) affida la responsabilità del primo pilastro alla Banca centrale europea (Bce) ma, al contempo, prevede una complessa divisione del lavoro fra quest’ultima e autorità di vigilanza nazionali e una delicata separazione fra le decisioni di politica monetaria e gli interventi di vigilanza.

Queste soluzioni appesantiscono i rapporti fra i membri dell’Uem, che sono tenuti a partecipare all’Unione bancaria, e gli altri Stati dell’Ue che possono aderire o non-aderire al processo: chi aderisce ottiene un moderato potere di veto sulle decisioni di vigilanza della Bce e chi non aderisce detiene un forte potere di veto sulla definizione delle regole comuni. Per circoscrivere tali problemi, sarebbe necessaria una contestuale e chiara definizione degli altri due pilastri. Nella prima parte del 2013, le ambiguità si sono invece moltiplicate. È quindi rilevante illustrare lo stallo nella costruzione del secondo e del terzo pilastro dell’Unione bancaria e i suoi probabili effetti.

Maggiori problemi
La direttiva sull’assicurazione dei depositi bancari, proposta dalla Commissione europea nel 2010, impone che tutti gli Stati membri costituiscano e finanzino a priori (anche mediante il ricorso a contributi del proprio settore bancario) fondi nazionali di garanzia da armonizzare, poi, fra loro. L’attuazione di questa direttiva non prevede, quindi, di incentrare il terzo pilastro su un meccanismo europeo unico di assicurazione dei depositi bancari.

Come hanno implicitamente ammesso la stessa Commissione e il presidente del Consiglio europeo, tale fondo unico è peraltro essenziale non solo per rendere effettiva la garanzia sui depositi inferiori ai 100.000 euro in tutti gli Stati membri, ma anche per consentire un efficace funzionamento del meccanismo di risoluzione delle crisi bancarie.

In assenza del fondo unico, verrebbe indebolito ogni tentativo sovranazionale di fare sì che la crisi di una banca abbia una soluzione ordinata, non contagi il resto del settore finanziario e limiti il ricorso alla fiscalità generale. Tale tentativo, inevitabilmente basato sul coinvolgimento degli azionisti e dei detentori di obbligazioni nella ristrutturazione o nella liquidazione della banca in crisi ma sulla tutela dei piccoli depositanti, si scontrerebbe infatti con il veto dello/degli Stato/i membro/i interessato/i che non disponga/no di un adeguato fondo di garanzia e non giudichi/no conveniente ricorrere all’aiuto di altri Stati membri.

Questo potere di veto rischia di svuotare sul nascere la nuova direttiva, che la Commissione europea dovrebbe rendere pubblica entro la metà del 2013, per la costruzione di un meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie nell’Uem e negli altri Paesi dell’Ue aderenti all’Unione bancaria. Resta così in campo solo la direttiva sullo stesso tema, già proposta dalla Commissione nel 2012, che prevede la creazione di meccanismi nazionali di risoluzione e il loro coordinamento.

Se però la gestione delle crisi bancarie viene spostata nei mercati domestici, si rialimenta la sindrome della ‘difesa’ dei campioni nazionali o la ‘cattura’ dei regolatori da parte di banche “troppo grandi” o “troppo interconnesse” per essere liquidate o efficacemente ristrutturate senza il ricorso sistematico alla fiscalità generale. In tale situazione, il previsto coordinamento europeo e la connessa armonizzazione delle singole modalità di risoluzione non potrebbero certo impedire il prevalere degli interessi nazionali.

Le considerazioni fatte implicano che, se il processo di Unione bancaria sfociasse in un secondo e in un terzo pilastro incentrati su meccanismi molteplici anche se armonizzati, sarebbe minato anche il sistema unico di vigilanza. I complessi e delicati equilibri fra Bce e autorità nazionali di vigilanza e fra Stati membri dell’Uem e Stati aderenti dell’Ue verrebbero, infatti, rotti dall’imporsi di interessi nazionali e dal diffuso esercizio dei relativi poteri di veto.

Vie d’uscita
Per evitare che si realizzi uno scenario così negativo, sono necessarie almeno due condizioni: (i) la rapida istituzione di una nuova autorità europea, indipendente dalla Bce, per la soluzione sovranazionale delle crisi bancarie; (ii) l’attribuzione a questa autorità di poteri e di risorse (anche provenienti dalle banche europee) che siano sufficienti a indirizzare e completare gli interventi degli armonizzati fondi nazionali di garanzia.

La realizzazione dei punti (i) e (ii) è, però, minacciata dalla recente posizione tedesca che subordina la costruzione di un’autorità per la risoluzione delle crisi bancarie a una modifica dei Trattati europei o all’approvazione di un nuovo trattato. Una tale procedura sarebbe così lunga da cancellare ogni corrispondenza temporale fra l’avvio del primo pilastro dell’Unione bancaria (ossia lo Ssm) e l’efficace costruzione del secondo pilastro. L’alternativa diventerebbe il blocco dell’intero processo o una sua nascita deformata perché incentrata sul solo sistema unico di vigilanza.

Questa alternativa pone in evidenza che uno dei “giochi” cruciali per il futuro dell’Uem e dell’Ue è quello fondato sulle scelte strategiche della Bce e della Germania. Se accettasse di assumere i nuovi compiti di vigilanza senza essersi garantita l’operatività di un’autorità europea per la risoluzione delle crisi bancarie, la Bce correrebbe il rischio di ridurre l’assetto definitivo dell’Unione bancaria allo Ssm; e rimarrebbe ostaggio dei veti degli Stati membri per tutte le sue decisioni traducibili in un’azione di ristrutturazione o liquidazione bancaria.

D’altro canto, se la Bce bloccasse il processo di costruzione dello Ssm fino alla costituzione di tale autorità e la Germania persistesse nella sua richiesta, si ripristinerebbe il circolo vizioso fra problemi del settore bancario europeo e problemi del debito sovrano dei paesi ‘periferici’; e si vanificherebbero molte delle iniziative messe in campo dalla stessa Bce per ‘salvare’ l’euro (Ltro, Omt). La speranza è quindi che la Germania, pur di evitare un ritorno all’autunno del 2011, riconosca che la costruzione di un meccanismo unico di risoluzione richiede una scelta ‘politica’; e scelga l’opzione cooperativa.

Marcello Messori è professore di Economia all'Università LUISS e direttore della Luiss School of European Political Economy.
 
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