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Conseguenze istituzionali
Il significato della Palestina all’Onu
Natalino Ronzitti
02/12/2012

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L’Assemblea generale delle Nazioni Unite (Ag) ha votato il 29 novembre a larga maggioranza (138 voti a favore, 9 contro e 41 astensioni) l’ammissione della Palestina come Stato osservatore. In realtà si è trattato di un upgrading, poiché la Palestina già godeva dello status di osservatore come movimento di liberazione nazionale fin dal 1974, prima in quanto Organizzazione per la liberazione della Palestina (Olp) e poi, a partire dal 1988, con il nome di Palestina.

L’Ag non aveva fatto altro che sostituire il nome dell’Olp con quello di Palestina, senza riconoscerne la qualità statuale, nonostante che la Palestina, tramite il Consiglio nazionale palestinese, si fosse autoproclamato stato il 15 novembre 1988, con Gerusalemme capitale.

Il 23 settembre 2011 la Palestina ha fatto domanda d’ammissione alle Nazioni Unite. Per divenire membro dell’organizzazione mondiale occorre innanzitutto essere uno stato, qualifica contestata dagli Stati Uniti membro permanente con diritto di veto del Consiglio di sicurezza (Cds), e una decisione dell’Ag su proposta del Cds, cui spetta la prima mossa.

La domanda di ammissione è stata subito bloccata, poiché nel Comitato sulle ammissioni del Cds solo sei stati si erano espressi a favore. Più fortunata è stata la domanda di ammissione all’Unesco. La Palestina ne è divenuta membro il 23 novembre 2011, con una larga maggioranza, e con l’opposizione degli Stati Uniti, che hanno immediatamente bloccato il versamento di fondi all’Unesco.

In sé, l’ammissione in qualità di stato osservatore in seno all’Ag può sembrare ben poca cosa e non produrre significative ricadute politiche, positive o negative, per la soluzione del conflitto israelo-palestinese. Il punto è trattato da Aliboni nel suo articolo. Qui si esaminano solo le ricadute istituzionali.

Status di osservatore
Non è la prima volta che uno stato viene ammesso come osservatore nell’Ag. Il riferimento alla Città del Vaticano è improprio: lo status di osservatore in Ag è attribuito alla Santa Sede, della cui personalità internazionale nessuno dubita, ma che non è un ente statuale. Osservatori sono stati la Svizzera, prima dell’ammissione alle Nazioni Unite, e la stessa Italia fino al 1955.

Uno stato osservatore può intervenire, ma non votare, in Ag, né sponsorizzare candidature o firmare progetti di risoluzione (alla Palestina erano stati però riconosciuti nel 1988 diritti aggiuntivi, come quello di co-sponsorizzare risoluzioni sulla questione mediorientale). Né può divenire membro a pieno titolo di organi sussidiari dell’Ag o del Cds. Pertanto quando si paventa che la Palestina potrebbe divenire membro del Consiglio dei diritti umani si dice cosa sbagliata, poiché solo i membri delle Nazioni Unite hanno l’elettorato passivo.

Diverso è il caso delle conferenze internazionali di codificazione convocate sotto l’auspicio delle Nazioni Unite. Finora gli osservatori vi hanno partecipato in tale qualità, senza diritto di voto. Cosa accadrà per il futuro? Un primo assaggio si è già avuto con la conferenza delle Nazioni Unite sul commercio delle armi convenzionali che ha avuto tre settimane di stallo per la pretesa della Palestina di partecipare come membro di pieno diritto.

Trattati internazionali
Una prima mossa della Palestina sarà quella di aderire ai trattati internazionali multilaterali. Come potrà il Segretario generale delle Nazioni Unite respingere il deposito dello strumento di adesione ora che l’Ag ha riconosciuto la statualità della Palestina? Il riconoscimento non vincola gli Stati membri dell’Ag che hanno votato contro o si sono astenuti e una soluzione potrà essere trovata nel non considerare vincolante il trattato tra la Palestina e gli stati che ne contestano la statualità. È quanto già avviene nei rapporti tra buona parte degli stati arabi e Israele.

Corte internazionale di giustizia e Corte penale internazionale
Uno dei principali timori è che la Palestina possa adire la Corte internazionale di giustizia (Cig) per le molteplici controversie con Israele. Il timore è in larga parte infondato, poiché solo gli Stati membri delle Nazioni Unite sono considerati automaticamente aderenti alla Cig e possono sottoporre una controversia alla Corte. I non membri possono divenire parti dello statuto della Corte alle condizioni determinate dall’Ag su proposta del Cds ed è immaginabile che gli Stati Uniti e il Regno Unito bloccherebbero la delibera. Si possono escogitare altri meccanismi, ma il ricorso alla Cig mi sembra un’ipotesi residuale.

Più concreta è invece la possibilità che la Palestina attivi la Corte penale internazionale (Cpi). Ci ha già provato, indirizzando alla cancelleria della Corte una richiesta ad hoc, facendo leva sul meccanismo che consente di accettare la giurisdizione della Corte anche agli Stati non parti. Il Procuratore generale ha avuto buon gioco nel respingere la richiesta, affermando che la Palestina non era uno Stato e quindi non poteva attivare il meccanismo. Ma cosa succederà dopo il voto in Ag? La Palestina non avrà più bisogno di servirsi del meccanismo aperto agli Stati non parti e farà sicuramente domanda di adesione allo Statuto della Corte, domanda che non sarà facile respingere.

Il voto italiano
A sorpresa l’Italia ha votato a favore, suscitando ovviamente l’amarezza di Israele, per il repentino cambio di posizione, che peraltro vede l’Italia sulle stesse posizioni di Francia e altri stati dell’Unione europea dell’Europa meridionale. Si trattava di recuperare l’iniziativa nei confronti dei paesi arabi, che si era andata sbiadendo. Non possono non suscitare meraviglia i caveat con cui l’Italia ha circondato il voto favorevole. Dal comunicato della Presidenza del Consiglio dei Ministri si apprende che l’Italia, in coordinamento con altri partner europei, ha chiesto al presidente Abbas “di astenersi dall’utilizzare l’odierno voto dell’Assemblea generale per ottenere l’accesso ad altre Agenzie specializzate delle Nazioni Unite, per adire la Corte penale internazionale o per farne un uso retroattivo”.

Desta stupore che si chieda ad un’entità, che abbiamo implicitamente riconosciuto come stato, di astenersi dal partecipare alle organizzazioni internazionali, che sono il sale della cooperazione tra Stati e ne promuovono la pacifica convivenza. Lo stesso stupore suscita che si chieda alla Palestina di non adire la Cpi. A parte che non si può fare un uso retroattivo della Cpi. Poiché il principio di non retroattività è uno dei cardini dello Statuto, suggerire alla Palestina di non aderire alla Cpi - per il timore che questa chieda alla Corte di giudicare su eventuali crimini internazionali commessi dai governanti israeliani - finisce per corroborare il sospetto che la Corte, la cui effettività è scarsa (una sentenza in dieci anni!), sia uno strumento a senso unico, non attivabile nei confronti degli stati occidentali e dei loro alleati.

Tra l’altro i caveat posti dal governo italiano sono in contraddizione con l’art. 11 della Costituzione, che dovrebbe guidare gli orientamenti di politica estera, non solo in materia di ripudio della guerra, ma anche in relazione alla promozione delle organizzazioni internazionali (leggi le istituzioni specializzate delle Nazioni Unite), alla risoluzione pacifica delle controversie internazionali (leggi Cig) e alla giustizia tra le Nazioni (leggi Cpi).

Unione europea
L’Ue ha acquisito nel maggio 2011 uno status di osservatore privilegiato in seno all’Ag, che la pone ad un gradino appena superiore a quello degli altri osservatori. Il rappresentante Ue ha preso la parola a nome dell’Unione, nel nobile intento di dimostrare che l’Europa parla con una voce sola. Peccato che sulle grandi questioni della pace e della guerra i 27 si trovino divisi e, come è già accaduto altre volte, non riescano ad esprimere una posizione unitaria! La Repubblica Ceca ha votato contro; Bulgaria, Estonia, Germania, Lituania, Paesi Bassi, Polonia, Regno Unito, Romania, Slovacchia, Slovenia e Ungheria, si sono astenuti; gli altri hanno votato a favore.

A parte l’immediata reazione israeliana, che ha subito dato via libera a nuovi insediamenti nei territori occupati, è difficile prevedere quali conseguenze politiche avrà il voto dell’Ag. Di certo ci saranno conseguenze giuridico-istituzionali, che investiranno vari settori, dalla negoziazione e adesione ai trattati multilaterali alla partecipazione ai tribunali internazionali. Tra l’altro la Palestina non ha rinunciato a divenire membro di pieno diritto delle Nazioni Unite. La nostra diplomazia è chiamata ad un’attenta gestione dei seguiti.

Natalino Ronzitti è professore di Diritto Internazionale e consigliere scientifico dell’Istituto Affari Internazionali.
 
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