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Politica estera
Afghanistan: la base giuridica della missione italiana
Natalino Ronzitti
11/07/2006

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Dopo un lungo travaglio, il Governo ha varato il decreto legge sul rifinanziamento della missione italiana in Afghanistan. Non è stato aumentato il personale né sono stati forniti nuovi mezzi, come era stato chiesto dalla Nato. Il Governo ha dovuto mediare tra le varie istanze per trovare un minimo comun denominatore e non è detto che la conversione in legge del decreto possa avvenire in modo indolore per l’attuale maggioranza. Contro l’impegno militare italiano sono state usate delle argomentazioni giuridiche che, per la verità, non appaiono del tutto fondate. Per fare chiarezza, è bene ripercorrere il calendario delle operazioni militari.

Dopo l’attentato alle Torri Gemelle, gli Stati Uniti e gli altri membri della coalizione sono intervenuti in Afghanistan invocando il diritto di legittima difesa. L’uso della forza in legittima difesa non necessita di essere autorizzato dalle Nazioni Unite, essendo un diritto naturale degli Stati, come stabilisce l’art. 51 della Carta Onu. Tra l’altro, le risoluzioni del Consiglio di sicurezza (CdS) 1368 e 1373, adottate dopo l’attentato di Al Qaeda, fanno riferimento a tale diritto nel preambolo. Il punto è importante, poiché fino ad allora la legittima difesa era concepita come esercitabile contro uno Stato e Al Qaeda non era e non è un’entità statale.

L’esercizio della legittima difesa
L’Afghanistan segna una svolta importante. Ormai la maggioranza degli autori del diritto internazionale ammette che la legittima difesa possa essere esercitata non solo contro uno Stato, ma anche nei confronti di un’entità non statale. Peraltro, Al Qaeda era praticamente da inquadrare nell’organizzazione di governo dei Talebani al potere in Afghanistan e quindi, anche a prescindere dalla dottrina della legittima difesa contro entità non statali, l’azione Usa e della coalizione era ascrivibile alla nozione tradizionale di legittima difesa, come risposta ad un attacco armato proveniente da uno Stato. La rapida fine del regime dei Talebani è stata salutata dal CdS con la risoluzione 1378 del 14 novembre 2001, con cui si invitano gli Stati membri delle Nazioni Unite a provvedere alla sicurezza di Kabul e dintorni. Dopo il processo di Bonn e la costituzione di un governo provvisorio afgano, la risoluzione 1386 del CdS del 20 dicembre 2001 ha autorizzato l’Isaf (International Security Force), sotto comando britannico, a operare a Kabul. L’Isaf non è quindi una Forza delle Nazioni Unite, ma una Forza autorizzata dalle Nazioni Unite, che trova la sua legittimazione anche nel consenso dato dalle autorità afgane.

Distinta dall’Isaf, che ha operato intorno a Kabul, è Enduring Freedom, a leadeship Usa, che ha trovato la sua iniziale giustificazione nella legittima difesa e, dopo la fine del regime dei Talebani, nel consenso del governo afgano. A differenza dell’Isaf, Enduring Freedom ha svolto vere e proprie azioni di peace-enforcing, per combattere i Talebani nel Sud dell’Afghanistan. A partire dal 2003, l’Isaf è passata sotto comando Nato. L’opinione secondo cui la presenza Nato non è stata legittimata dalle Nazioni Unite è errata. La risoluzione del CdS 1510 del 2003, dopo aver preso nota della lettera inviata dal Segretario generale della Nato al Segretario generale delle Nazioni Unite con cui si annunciava il coinvolgimento della Nato nell’Isaf, autorizza la Forza a operare all’esterno di Kabul e legittima inoltre la partecipazione Nato.

I nuovi compiti della Nato
L’impegno Nato trova la propria giustificazione non nel Trattato istitutivo dell’Alleanza, ma nei nuovi compiti attribuiti alla stessa dal Vertice dei Capi di Stati e di Governo della Nato, tenutosi a Washington nel 1999. Tecnicamente si tratta di una missione non-Articolo V, destinata agli impegni dell’organizzazione nel fuori-area, a partecipazione volontaria degli Stati membri. La presenza Nato è ulteriormente legittimata dalla risoluzione del CdS 1563 del 2004, dove tra l’altro si afferma la necessità di rafforzare l’Isaf con nuovo personale e nuovi mezzi. Quindi la richiesta all’Italia in tal senso è tutt’altro che peregrina!

Isaf e Enduring Freedom erano state tenute distinte. Ma a partire dal 2004 si fa strada l’idea di una possibile sinergia tra le due Forze. Le Nazioni Unite legittimano non solo Isaf, ma anche Enduring Freedom, a cui l'Italia partecipa. La più recente risoluzione del CdS sull’Afghanistan è esplicita al riguardo (ris. 1662 del 23 marzo 2006, par. 18), come lo erano quelle adottate dal 2004. Quindi è sbagliato dire che, a differenza dell’Isaf, le Nazioni Unite non hanno mai legittimato Enduring Freedom.

Piuttosto è da segnalare che Enduring Freedom ha anche un aspetto marittimo, con il pattugliamento navale nel Golfo Arabico. L’operazione, iniziata dopo l’attacco alle Torri Gemelle, aveva lo scopo di colpire basi talebane in Afghanistan con mezzi in partenza da navi e di impedire il sostegno via mare in armi e uomini ai Talebani e Al Qaeda. Si trattava quindi di esercizio del diritto di legittima difesa collettiva. Il problema giuridico, qui, è il termine finale dell’azione in legittima difesa. Una volta sconfitti i Talebani, è giuridicamente sostenibile che l’azione in legittima difesa possa continuare?

Si, secondo gli Stati Uniti, che concepiscono la lotta al terrorismo come una “guerra permanente”. No, se al contrario si parte dal principio, più plausibile sotto il profilo giuridico, secondo cui la legittima difesa deve cessare quando l’avversario sia stato debellato e il CdS abbia preso le misure necessarie per ristabilire la pace e la sicurezza internazionale.

Navi da guerra possono legittimamente pattugliare l’alto mare e intercettare bandiere straniere nei casi ammessi dal diritto del mare, tra cui compare la pirateria, ma non la lotta al terrorismo. L’intercettazione e l’abbordaggio di una nave straniera può però sempre avvenire con il consenso dello Stato della bandiera, che generalmente viene dato quando si tratta di reprimere attività illecite. Quindi la presenza italiana nel Mare Arabico è del tutto legittima, purché il controllo dei traffici marittimi avvenga secondo i parametri stabiliti dal diritto internazionale del mare.

Il Governo ha deciso di non aumentare in uomini e mezzi la presenza militare in Afghanistan. Una volta preso atto di tale decisione, occorre però stabilire regole d’ingaggio chiare e conformi all’impegno che la situazione richiede, ricordando che ormai la missione afgana è piuttosto una missione di peace enforcing che una missione di peace keeping. Quanto all’impegno navale e agli aspetti marittimi di Enduring Freedom, la partecipazione italiana, per poter essere giuridicamente ineccepibile, deve operare in conformità alle regole del diritto internazionale del mare che, tranne limitate e ben determinate eccezioni, postulano il consenso dello Stato della bandiera, quando s’intenda fermare e visitare una nave straniera.

Natalino Ronzitti è professore ordinario di Diritto Internazionale nella facoltà di Giurisprudenza dell’Università LUISS di Roma e consigliere scientifico dell’Istituto Affari Internazionali
 
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