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Approvato il programma di Stoccolma
Lo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia dopo Lisbona
Roberto Toniatti
30/12/2009

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Lo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell’Unione europea è uno dei settori più interessati dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona: la futura azione comunitaria in questo campo, uscita dal pilastro intergovernativo dove era stata prudentemente collocata dal Trattato di Amsterdam, dovrà infatti confrontarsi sia con il metodo di decisione a maggioranza qualificata da parte del Consiglio, sia con il procedimento legislativo ordinario, e dunque con il ruolo di co-decisore del Parlamento europeo.

Con il nuovo Trattato, l’azione comunitaria nell’ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia dovrà tenere conto anche delle nuove funzioni di vigilanza sul rispetto del principio di sussidiarietà affidato ai Parlamenti nazionali e della contestuale entrata in vigore della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. La prospettiva di un rapido accesso dell’Ue alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali implicherà l’assoggettamento della stessa Corte di Giustizia di Lussemburgo alla giurisdizione della Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo.

Oltre le logiche nazionali
Si tratta di un complesso di dati normativi di cui è difficile prevedere le conseguenze sulle istituzioni e sulle politiche comunitarie di settore. Di certo, la disciplina contenuta nei trattati indica, da parte degli Stati membri, una valutazione positiva dell’esperienza sin qui maturata. A dispetto di quanti hanno tirato un respiro di sollievo per l’eliminazione dell’aggettivo “costituzionale” dal trattato, essa conferma che l’Unione non può astenersi dall’agire su materie che rappresentano il contesto per l’esercizio della libertà di circolazione delle persone, nonché la premessa dell’integrazione economica e del mercato unico: materie come i diritti fondamentali, la cittadinanza, l’immigrazione, l’asilo politico, la tratta di esseri umani, l’accesso alla giustizia, le garanzie giurisdizionali, le capacità d’investigazione.

Si tratta di un’area per la quale i trattati prevedono una competenza concorrente fra Unione e Stati membri. Pertanto, la produzione delle norme comunitarie che dovranno prescrivere i principi di fondo della materia sarà oggetto di confronti non facili. Da un lato, il legislatore europeo è limitato dai principi di sussidiarietà e proporzionalità. Dall’altro, in base al principio di leale collaborazione, gli Stati membri sono tenuti ad “assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell'Unione” e ad astenersi ”da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell'Unione”.

Le cooperazioni rafforzate
Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (Tfue) prevede l’attivazione di cooperazioni rafforzate fra almeno nove Stati membri, i quali sono così esonerati dal richiedere un’autorizzazione ad hoc. È questo il caso della cooperazione giudiziaria in materia penale (ad esempio con riguardo al riconoscimento reciproco di atti giudiziari); si possono emanare “norme minime” sull'ammissibilità reciproca delle prove tra gli Stati membri, i diritti della persona nella procedura penale e quelli delle vittime della criminalità. Sempre tenendo conto, naturalmente, delle “differenze tra le tradizioni giuridiche e gli ordinamenti giuridici degli Stati membri” (art. 82 Tfue). È inoltre possibile l’emanazione di “norme minime” per la definizione di reati transnazionali di particolare gravità e relative sanzioni (art. 83 Tfue).

Il ruolo di Eurojust
Analoga previsione in tema di cooperazione rafforzata si ha con riguardo a Eurojust, ossia il nucleo giudiziario già oggi operativo con “il compito di sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali responsabili delle indagini e dell'azione penale contro la criminalità grave che interessa due o più Stati membri o che richiede un'azione penale su basi comuni”. Cooperazioni rafforzate in questo settore si potranno realizzare per una disciplina che abbia ad oggetto l'avvio e il coordinamento di indagini e azioni penali, in particolare quelle relative a reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, e il potenziamento della cooperazione giudiziaria (art. 85 Tfue).

Per quanto riguarda l’azione di polizia la cooperazione potrà dar luogo a norme riguardanti settori come la raccolta, l'analisi e lo scambio delle informazioni, la formazione del personale e le tecniche investigative (art. 87 Tfue).

Da ultimo, potrà attivarsi una cooperazione rafforzata su uno dei temi più controversi, ossia l’istituzione di una Procura dell’Ue che, partendo da Eurojust, abbia il compito di individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione. La Procura Ue “esercita l'azione penale per tali reati dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri”.

Anche l’acquis di Schengen - che rientra nello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia - viene qualificato dal Protocollo ad hoc quale istanza di cooperazione rafforzata.

Gli impegni di Stoccolma
È dunque particolarmente significativo - anche alla luce della conferma dell’opting out da tutto il settore da parte di Regno Unito, Irlanda e Danimarca (con riserva di partecipazione successiva, parziale e selettiva) - che il Consiglio europeo del dicembre 2009 abbia inteso conferire una forte priorità alla materia, adottando il Programma di Stoccolma (come richiesto dall’art. 68 del Tfue). Nel programma vengono delineati in dettaglio gli orientamenti strategici sino al 2014. Vi si sollecita inoltre la Commissione a presentare un piano di attuazione entro giugno 2010 - sapendo di poter contare su di un impulso molto convinto della Presidenza semestrale spagnola - in vista di una prima revisione intermedia entro il giugno 2012.

Il programma di Stoccolma mette ovviamente alla prova anche il governo italiano che dovrà dimostrare di saper fornire un contributo creativo ed originale, anche in termini di dottrina giuridica, alla prosecuzione del percorso di integrazione sovranazionale in questo settore cruciale per il futuro dell’Unione.

Roberto Toniatti è professore di diritto costituzionale comparato all’Università di Trento.

Vedi anche:

E. Ciarlo: L’impatto del Trattato di Lisbona sul Parlamento italiano

N. Sartori: Difesa e sicurezza dopo Lisbona :
 
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