IAI
Agenda Guterres

Onu: a chi giova la riforma del segretariato generale

29 Gen 2018 - Herman T. Salton - Herman T. Salton

Nell’estate 2017, qualche mese dopo essersi insediato al Palazzo di Vetro, il nuovo segretario generale delle Nazioni Unite António Guterres propose un ambizioso pacchetto di riforme del sistema burocratico dell’Onu. L’annuncio faceva seguito alle preoccupazioni manifestate più volte dal neoeletto leader a proposito della burocrazia newyorkese. Alla domanda “Cosa la tiene sveglio la notte?”, Guterres non citò—come ci si poteva aspettare—la guerra civile in Siria, la situazione nordcoreana o la crisi migratoria nel Mediterraneo, ma rispose: “La burocrazia dell’Onu”. I sonni inquieti del neo-segretario generale sono giustificati, ma non necessariamente a causa dell’inefficienza e della lentezza per la quale la macchina amministrativa delle Nazioni Unite è nota.

Rare sono le burocrazie che godono di una buona reputazione. Dalle amministrazioni locali a quelle regionali, dai ministeri ai comuni—per non parlare di governi e organizzazioni internazionali con migliaia di dipendenti -, i sistemi amministrativi sono visti come dispendiosi e problematici. Inefficienza, rigidità, lentezza, persino corruzione, sono vocaboli generalmente associati alla burocrazia.

Il fatto che quest’ultima sia indispensabile al funzionamento di macchine complesse come gli Stati e l’Onu non la rende certo benvista. Ciò spiega perché ridurre i costi della burocrazia sia una delle promesse elettorali più diffuse sia a livello nazionale che internazionale. Tutti i segretari generali hanno iniziato il loro mandato con la promessa di ridimensionare la burocrazia del Palazzo di Vetro. In questo senso Guterres, lungi dall’essere un’eccezione, conferma la regola.

L’archivio Goulding
Pur soffrendo delle patologie summenzionate, vari elementi rendono la burocrazia dell’Onu molto diversa (e molto più interessante) rispetto a quelle delle altre strutture politiche. Visionare i diari e gli archivi di sir Marrack Goulding è, in questo senso, illuminante, e fa affiorare molti di questi fattori.

Già sottosegretario generale dell’Onu dal 1986 al 1997, Goulding ne fu il ‘numero due’ durante un periodo cruciale per la storia dell’organizzazione e mondiale. Oltre a spedire e ricevere migliaia di documenti, Goulding, scomparso nel 2010, riuscì nell’impresa di tenere quotidianamente tre diari durante la sua quarantennale carriera: uno per gli incontri, uno per i viaggi, e uno per le riflessioni personali. È forse l’archivio sull’Onu più significativo sia per mole che per contenuti.

Alcuni temi emergono con forza dalle carte di Goulding. Innanzitutto l’alto grado di frammentazione del segretariato, spesso considerato monolitico ma in realtà diviso dalla rivalità dei suoi dipartimenti, in particolare quello per gli Affari politici (Dpa) e quello per le Operazioni di pace (Dpko). Nonostante tale frizione sia comune a tutte le burocrazie, l’antagonismo tra le varie parti del segretariato oltrepassa la semplice competizione burocratica in quanto ciascun dipartimento è influenzato (e, secondo alcuni, controllato) da alcuni Stati più potenti. Goulding, per esempio, si sofferma lungamente su come Washington riuscisse ad esercitare un controllo diretto sul Dpko, influenzandone sia la leadership sia le scelte strategiche, e questo nonostante la Carta delle Nazioni Unite imponga alla macchina amministrativa un dovere di neutralità sotto la guida del segretario generale, non di alcuni Stati.

Un cambiamento più che cosmetico
La dipendenza dai membri permanenti del Consiglio di Sicurezza – che dispongono di un veto e che possono quindi paralizzare l’agenda del segretariato – rende tuttavia alcune parti della burocrazia se non intoccabili, quantomeno difficili da riformare.

Considerata in quest’ottica, la riforma Guterres assume contorni interessanti. Le ragioni per la quale è stata proposta risiedono, a prima vista, in una razionalizzazione delle strutture esistenti e nel rafforzamento delle funzioni esecutive del segretario generale. In particolare, la proposta di centralizzare più poteri sotto la sua egida – ad esempio, attraverso una riforma dei meccanismi di gestione delle questioni del sottosviluppo, oggi sotto il controllo dello United Nations Development Program (Undp) – suggerirebbe un cambiamento più che cosmetico.

Un elemento costante nella storia delle Nazioni Unite è stata proprio la riluttanza degli Stati, specialmente quelli più potenti, a trasferire poteri verso il segretario generale. Il fatto che Guterres abbia incluso nella sua riforma le due ‘bestie sacre’ del segretariato – Dpa e Dpko – potrebbe significare che le ambizioni riformiste del diplomatico portoghese sono sostanziali.

Le risposte delle capitali
Le reazioni all’annuncio del pacchetto di riforme, però, non forniscono indicazioni particolarmente incoraggianti. In una lettera, l’ambasciatrice statunitense Nikki Haley ha spronato Guterres a rafforzare “i suoi poteri esecutivi” e ha sottolineato che gli Stati Uniti “la supporteranno pienamente” e “la sollecitano a riprendersi quei poteri che le sono stati tolti nel corso degli anni”. Poiché storicamente Washington ha contribuito ad erodere, piuttosto che a potenziare, le funzioni del segretario generale, tale affermazione sorprende, particolarmente se proveniente da un’amministrazione – quale quella statunitense – che sembra prediligere l’unilateralismo alla cooperazione.

Il fatto che Guterres e la sua riforma siano stati ripetutamente lodati da Trump alla Casa Bianca suggerisce che agli Stati Uniti la riforma piace molto. La reazione di altre capitali, però, è stata decisamente meno entusiasta, e riserve sono state espresse non solo da Paesi tradizionalmente sotto-rappresentati nei piani alti del segretariato, ma anche dall’Unione europea, dal Canada, e molti altri.

È presto per dire chi saranno i beneficiari delle riforme di Guterres, come è prematuro prevedere se egli avrà più fortuna dei suoi predecessori nel reclamare funzioni che la Carta Onu gli attribuisce, ma che gli Stati membri hanno sistematicamente negato ai segretari generali. I precedenti storici, come l’archivio di Goulding, suggeriscono cautela e, forse, anche un pizzico di pessimismo.

Foto di copertina © Luiz Roberto Lima/Pacific Press via ZUMA Wire