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Ciclo 2021/2027

Ue: quale futuro per il bilancio

10 Lug 2017 - Ferdinando Nelli Feroci - Ferdinando Nelli Feroci

Con il quinto e ultimo documento della serie dei Reflection Papers, pubblicato il 28 giugno, la Commissione ha avviato una prima riflessione sul futuro del bilancio dell’Unione. Come noto, l’attuale ciclo settennale di programmazione di bilancio si concluderà nel 2020. Considerata la tradizionale difficoltà e complessità del negoziato sulle prospettive finanziarie, la Commissione ha correttamente ritenuto utile cominciare per tempo a prospettare agli Stati membri le sfide collegate alla definizione delle risorse finanziarie necessarie per dare attuazione alle nuove priorità dell’azione dell’Unione nella prospettiva del prossimo decennio.

Un messaggio diretto a ricordare che malgrado le sue ridotte dimensioni (poco meno dell’1% del Pil dell’Unione, pari a circa 155 miliardi di euro l’anno), il bilancio dell’Ue resta pur sempre lo strumento irrinunciabile per il raggiungimento degli obiettivi che si riuscirà a concordare; e che senza un’adeguata copertura finanziaria l’azione dell’Unione rischia la paralisi o l’inefficacia.

In una congiuntura di contenimento della spesa pubblica, e di grande e comprensibile attenzione al tema dei contributi nazionali al bilancio Ue (e dei relativi saldi netti), la vera sfida sarà quella di riuscire a dimostrare il valore aggiunto di una spesa effettuata a livello europeo. Si tratterà di convincere forze politiche e opinioni pubbliche nazionali che unendo le risorse a sostegno di politiche comuni si può essere più efficaci che agendo esclusivamente a titolo nazionale. E si dovrà superare la tentazione di misurare il valore del bilancio comune unicamente sulla base del criterio del saldo contabile tra contributi nazionali e fondi europei percepiti.

Volume del bilancio e flessibilità
Non sarà sicuramente una sfida facile. E la tradizionale contrapposizione fra contribuenti netti e beneficiari netti rischia di riprodursi anche nella definizione del prossimo quadro finanziario pluriennale, che in questa occasione sarà resa ancor più complicata dalla Brexit. Con l’uscita del Regno Unito, importante contribuente netto, il bilancio dell’Ue subirà infatti una significativa contrazione; anche se c’è da sperare che con il venir meno del “British rebate” si possa finalmente eliminare del tutto quel sistema dei rimborsi che ha non poco contribuito a complicare il negoziato sulle prospettive finanziarie e a rendere poco trasparente la componente delle entrate del bilancio.

Su un piano generale, il primo quesito cui si dovrà rispondere riguarda il volume complessivo del bilancio. La Commissione, cui spetta la responsabilità di avanzare una proposta, dovrà valutare se un bilancio comune pari all’1% del Pil dell’Unione sia o meno sufficiente e adeguato alla sfide comuni cui dovrà far fronte l’Europa.

Collegata al tema del volume complessivo del bilancio, vi è poi la questione della flessibilità. In un bilancio che deve, per disposizione dei Trattati, rispettare rigorosamente il principio del pareggio, e per il quale non è consentito il ricorso al debito, una maggiore flessibilità aiuterebbe a fare fronte ad esigenze non previste. Si potrà intervenire prevedendo la possibilità di trasferire risorse da un capitolo all’altro di spesa, o inserendo nel bilancio un fondo di riserva per spese non previste.

Le voci di spesa
Sotto il profilo delle voci di spesa, la sfida maggiore sarà quella di definire un equilibrio più corretto nella distribuzione delle risorse tra i capitoli tradizionali di spesa (essenzialmente agricoltura e coesione) e i capitoli di spesa più coerenti con le nuove sfide dell’Unione (ricerca, innovazione, grandi infrastrutture trans-europee, ma anche sicurezza, controllo delle frontiere esterne, gestione dei flussi migratori, difesa, cooperazione allo sviluppo, ecc.).

Attualmente le risorse per coesione e agricoltura, due politiche tipicamente redistributive e con fondi sostanzialmente pre-allocati, per quanto ridotte nel corso degli anni, coprono circa il 75% del bilancio comune. C’è da chiedersi se una quota così elevata corrisponda ancora alle nuove priorità dell’Ue. E contestualmente c’è da verificare se non sia possibile introdurre delle riforme in queste politiche (eventualmente attraverso un aumento delle quote di co-finanziamento nazionale) che le rendano meno onerose e più efficaci. A volume invariato di bilancio ogni risparmio di spesa su coesione e agricoltura consentirebbe di aumentare le risorse a disposizione di politiche a sostegno di crescita, innovazione e sicurezza.

Il sistema delle entrate
Sotto il profilo delle entrate va ricordato che il bilancio è finanziato da tre fonti: una quota calcolata sul Pil degli Stati membri, una quota dell’Iva versata dagli Stati membri e infine i diritti doganali percepiti alle frontiere esterne dell’Unione. Il sistema, che viene erroneamente definito delle “risorse proprie” è quindi di fatto un sistema che per circa l’80% delle entrate fa ricorso a contributi nazionali e solo per circa il 20% utilizza autentiche risorse proprie (i diritti doganali). Inoltre il sistema delle entrate è appesantito e reso opaco da una serie di “rimborsi” destinati a ridurre il saldo netto negativo dei maggiori contribuenti.

Ci si dovrà chiedere se questo sistema possa continuare a funzionare o se in alternativa non sia il caso di riflettere su altre forme di entrate autenticamente definibili come risorse proprie dell’Ue. Il documento della Commissione non avanza proposte specifiche in proposito. E si limita a ricordare che numerose proposte sono state avanzate nel dibattito pubblico sull’argomento e che il Rapporto Monti indica varie possibili soluzioni (tutte più o meno riconducibili all’idea di una imposta “europea” da versare direttamente al bilancio dell’Ue).

Il tema è politicamente sensibile perché anche solo l’idea di una nuova tassa “europea” rischia di suscitare resistenze e opposizioni. Ma forse sarebbe il caso di cominciare a parlarne con l’obiettivo di evitare che, nella percezione di esponenti politici e delle opinioni pubbliche nazionali, un collegamento troppo diretto tra bilancio comune e l’idea dei contributi nazionali rafforzi la tendenza a valutare i meriti dell’appartenenza all’Unione esclusivamente sulla base del criterio dei saldi netti.

Condizionalità e stabilizzazione
Infine il documento della Commissione solleva due questioni politicamente sensibili, su cui la riflessione dovrà essere approfondita nei prossimi mesi. La prima questione è quella della condizionalità. Sotto questo profilo si dovrà valutare se l’utilizzo di fondi europei possa essere condizionato (più esplicitamente di quanto attualmente previsto) all’attuazione di riforme strutturali definite a livello europeo o al rispetto di principi e valori condivisi (ad esempio al principio di solidarietà nella gestione dei flussi migratori).

La seconda questione è quella che riguarda la funzione di stabilizzazione. E sotto questo profilo ci si dovrà chiedere se si debba riconoscere al bilancio comune una funzione di stabilizzazione (oggi non prevista) che consenta di utilizzare risorse comuni per interventi di protezione contro i cosiddetti shocks asimmetrici, che possono colpire in misura diversa i singoli Stati membri. La questione viene per il momento solo evocata come una remota possibilità, lasciando aperta l’opzione di riconoscere questa funzione al bilancio comune dell’Ue o in alternativa a un futuro autonomo bilancio dell’Eurozona ancora tutto da definire.

Un vero e proprio dibattito sul futuro del bilancio dell’Ue si aprirà verosimilmente non prima della metà prossimo anno, quando la Commissione farà le sue proposte formali. Ma forse sarebbe il caso che governi e forze politiche comincino a riflettere sull’argomento. La definizione delle priorità e della struttura del bilancio comune non è solo un esercizio contabile. È il momento della verità rispetto a quello che ci aspettiamo da un’Unione rinnovata e auspicabilmente rilanciata.