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Politica estera italiana

Missioni all’estero, arriva la legge

10 Gen 2017 - Natalino Ronzitti - Natalino Ronzitti

Il 31 dicembre è entrata in vigore la Legge quadro sulle missioni militari all’estero di cui alla L. 21 luglio 2016 n. 145. Tale L. era stata prontamente pubblicata in Gazzetta Ufficiale fin dal 1? agosto; tuttavia ne era stata rimandata l’attuazione a fine anno, tranne la disposizione che riguarda l’integrazione del Copasir, ma solo per la legislatura in corso.

Dopo vari tentativi andati a vuoto, l’Italia si è dotata finalmente di una legge organica per l’invio di contingenti militari all’estero. È stata così eliminata una lacuna. Infatti il nostro ordinamento prevede solo la disciplina della “guerra”, cioè delle forme più macroscopiche di violenza.

Lo stato di guerra deve essere deliberato dalle Camere, che conferiscono al Governo i poteri necessari (art. 78 Cost.), mentre la dichiarazione di guerra è prerogativa del Presidente della Repubblica (art. 87, 9° comma). ll tutto nei limiti sanciti dall’art. 11 Cost., che vieta la guerra di aggressione e consente l’uso della violenza bellica solo in ipotesi ben determinate (ad es. in legittima difesa).

L’adozione di una legge organica in materia di invio di contingenti miiitari all’estero non era più procrastinabile, a causa delle numerose missioni in cui l’Italia è impegnata, nel quadro delle Nazioni Unite, della Nato e dell’Unione europea, Ue.

Tipologie di missioni e nuova procedura di delibera 
Che cosa dispone la nuova L.? Innanzitutto individua la tipologia di missioni, i principi generali da osservare e detta disposizioni circa il procedimento da seguire.

Le missioni, sia di peace-keeping che di peace-emforcement, cui la L. si riferisce, sono in primo luogo quelle delle Nazioni Unite, ma anche le missioni istituite nell’ambito delle organizzazioni internazionali di cui l’Italia è membro, comprese quelle dell’Ue.

La Nato non è espressamente menzionata, ma è ovviamente inclusa. La disposizione si riferisce anche alle missioni istituite in conformità al diritto internazionale che comprendono, a nostro parere, le coalition of willing, nonché alle missioni “finalizzate ad eccezionali interventi umanitari”.

Viene ulteriormente specificato che l’invio di personale fuori dal territorio nazionale può avvenire in ottemperanza di obblighi di alleanze, o ad accordi internazionale o intergovernativi, o per eccezionali interventi umanitari, purché l’impiego avvenga nel rispetto della legalità internazionale e delle disposizioni e finalità costituzionali.

Resterebbe da chiarire il significato di accordi intergovernativi e come questi si differenzino dagli accordi internazionali. Si tratta di accordi sottoscritti dall’esecutivo o addirittura di accordi segreti?

Stesse considerazioni per “eccezionali interventi umanitari”. Si tratta di intervenire per soccorrere la popolazione civile (caso Haiti) o anche di impegni che comportano l’uso della forza armata nel quadro della dottrina della Responsibily to Protect (caso Kosovo)?

In parte tali dubbi dovrebbero essere fugati dai paletti volti a scongiurare una deriva interventista. Le missioni devono avvenire nel quadro del rispetto: a) dei principi stabiliti dall’art. 11 Cost., b) del diritto internazionale generale, c) del diritto internazionale umanitario, d) del diritto penale internazionale.

Quanto al procedimento per la partecipazione alle missioni internazionali, viene reso centrale il ruolo del Parlamento, razionalizzando una prassi, qualche volta in verità disattesa, che faceva precedere l’invio del contingente militare all’estero da una discussione parlamentare. Ma spesso la ratifica parlamentare avveniva a posteriori, in occasione della conversione in legge del decreto-legge (DL) di finanziamento della missione.

L’iter disegnato dalla L. 145/2016 è il seguente: la partecipazione alle missioni militari è deliberata dal Consiglio dei ministri, Cdm, previa comunicazione al Presidente della Repubblica ed eventuale convocazione del Consiglio supremo di difesa.

La delibera del Cdm viene trasmessa alle Camere che, con appositi atti di indirizzo, autorizzano ovvero negano l’autorizzazione. L’autorizzazione può essere sottoposta a condizioni, ad es. con la formulazione di caveat per quanto riguarda le modalità della nostra partecipazione. Il Parlamento è quindi sempre coinvolto e senza il suo assenso la missione non può essere effettuata.

Codice penale militare di pace o di guerra?
La L. quadro si occupa di un’altra spinosa questione, che è stata a lungo dibattuta negli anni precedenti e su cui non esiste una prassi univoca. Intendo far riferimento alle disposizioni penali. Ai nostri contingenti si applica il codice penale militare di pace (cpmp) o il codice penale militare di guerra (cpmg)?

La L. quadro dispone che sia applicabile il cpmp. Tuttavia il governo potrebbe deliberare l’applicabilità di quello di guerra per una specifica missione. In tal caso è però necessario un provvedimento legislativo e il governo deve presentare al Parlamento un apposito disegno di legge. Quindi anche in questo caso al Parlamento spetta l’ultima parola.

Arriva il fondo per finanziare le missioni
La L. quadro è un provvedimento complesso, che non specifica solo i principi che debbono essere osservati per l’invio delle missioni e del relativo procedimento, ma si occupa anche del loro finanziamento, del trattamento economico del personale, e delle disposizioni penali, che non si esauriscono nell’applicabilità del cpmp o del cpmg.

Talune norme in materia di trattamento del personale avrebbero potuto trovare una sistemazione altrove. Basti pensare che viene disciplinato anche l’uso delle utenze telefoniche e la partecipazione a concorsi interni all’amministrazione di appartenenza!

La L. in esame (e questo è un profilo positivo) ha posto fine alla prassi dell’adozione di DL a cadenza semestrale per l’invio delle missioni all’estero e la proroga di quelle in corso. Inoltre è stato previsto un apposito fondo per il finanziamento delle missioni. Viene altresì valorizzata la partecipazione di genere con espresso riferimento alle pertinenti risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e ai piani d’azione nazionale su “donne, pace e sicurezza”.

I problemi irrisolti
La L. quadro non risolve tutti i problemi che si possono porre. Ne indicherò tre:

a) la L. sembra calibrata per l’invio e la continuazione delle missioni internazionali a partecipazione italiana, più che sull’invio di una singola missione, decisa e attuata solo dall’Italia;

b) non viene chiarito se siano possibili provvedimenti di urgenza. È ammissibile che il governo disponga la partecipazione ad una missione senza attendere l’autorizzazione delle Camere? Si può provvedere mediante DL?

c) Quale rapporto intercorre tra le missioni disciplinate dalla L. in esame e quelle previste dalla L. 198/2015, cioè le missioni di intelligence a compartecipazione militare? L’art. 7 bis di tale L. consente al Presidente del Consiglio di adottare disposizioni per l’adozione di misure di intelligence di contrasto, con la cooperazione di forze speciali della difesa, in situazione di crisi o di emergenza all’estero, che coinvolgano aspetti di sicurezza nazionale o per la difesa di nostri cittadini all’estero. Ma anche in questo caso il coinvolgimento di forze speciali della difesa postula che si debba far ricorso all’iter procedurale Cdm-autorizzazione parlamentare?