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Italia

Il potere estero dello Stato nelle riforme costituzionali

20 Mag 2013 - Natalino Ronzitti - Natalino Ronzitti

Le norme che riguardano il potere estero dello Stato e, più in generale, i rapporti internazionali, sono presenti in numero non trascurabile nella nostra Costituzione e dovrebbero essere prese in considerazione in una futura riforma costituzionale. Quantomeno occorre una loro ricognizione per esaminare se esse siano bisognose di una modifica per metterle al passo con i tempi.

Finora questo esercizio non è stato fatto. Ma del resto si è parlato, molto, del metodo per procedere ad una revisione costituzionale (convenzione, esperti/saggi, etc.) e, poco, delle disposizioni costituzionali che dovrebbero essere oggetto di riforma. Ovviamente il contenuto delle singole disposizioni da riformare dipende anche dalla forma di governo, poiché questa non è ininfluente. Ad esempio, se dovesse prevalere una forma di governo semipresidenziale, le disposizioni che hanno per oggetto il potere estero dello Stato dovrebbero essere adattate in conseguenza.

Nei tentativi che negli anni passati si sono succeduti per la riforma della Costituzione, le disposizioni sul potere estero dello Stato hanno avuto un certo rilievo, sebbene minimo. Le disposizioni oggetto di riforma hanno riguardato o i diritti umani, come la legge costituzionale del 1967, che autorizza l’estradizione per il delitto di genocidio da non qualificare come reato politico, oppure il titolo V della Cost. e in particolare l’art. 117, nella parte che ha per oggetto il rispetto degli obblighi internazionali dello Stato e il potere estero delle Regioni.

Altre volte le disposizioni costituzionali di rilevanza internazionale non necessitano di alcuna riforma, ma semplicemente di una legge di attuazione. Ciò vale ad esempio per la disposizione in materia di asilo (art. 10, comma 3), che attende ancora una legge di attuazione, nonostante i tentativi che si sono succeduti nelle varie legislature.

Quanto segue vuole essere solo un pro-memoria agli organi che dovranno discutere di riforme costituzionali, affinché non siano dimenticate le disposizioni della Costituzione di rilevanza internazionale. Salvo intervenire di nuovo in argomento, per adesso intendiamo limitarci a segnalare solo tre questioni: l’uso della forza e l’invio delle Forze armate (Ffaa) all’estero, la stipulazione dei trattati internazionali e il referendum in materia di accordi internazionali.

Uso della forza e invio delle Forze armate
Le norme costituzionali in materia necessitano, per unanime opinione di coloro che se ne sono recentemente occupati, un’integrazione. La Costituzione italiana è ancorata al concetto di “guerra” vietando, da un lato, quella di aggressione e consentendo, dall’altro, quella in legittima difesa. Le Camere deliberano lo “stato di guerra” e conferiscono al governo i poteri necessari. Il Presidente della Repubblica dichiara “lo stato di guerra” deliberato dalle Camere.

Non si tratta ovviamente di emendare o abrogare le disposizioni pertinenti, ma di integrarle con nuove disposizioni, tenendo conto che oggi più che di “guerra” occorre parlare di conflitti armati, che sono diventati numerosi. Negli ultimi anni, l’Italia vi ha spesso preso parte come membro di operazioni multinazionali sotto l’egida delle Nazioni Unite o della Nato. Per non parlare dell’Unione europea, la cui integrazione nel campo della difesa procede, quantunque con difficoltà.

Per le operazioni militari, non qualificabili tecnicamente come guerra, occorre immaginare una disposizione costituzionale di raccordo con le norme internazionali che autorizzano l’uso della forza armata e nello stesso tempo determinare quale ruolo debba essere assegnato al Parlamento.

Nello stesso tempo occorre prevedere una disposizione che indichi chiaramente quando l’esecutivo possa prendere autonomamente una decisione, ad esempio per le forme d’intervento di portata minore. Ovviamente una formulazione normativa su questa materia dipende anche dalla forma di governo: può variare a seconda che si lasci immutata la forma di governo attuale oppure si approdi ad una forma semipresidenziale.

Trattati internazionali
L’ordinamento costituzionale italiano prevede esplicitamente solo la forma “solenne”, cioè la ratifica da parte del Presidente della Repubblica, preceduta, per le cinque più importanti categorie di trattati dall’autorizzazione parlamentare. Non disciplina invece i trattati in forma “semplificata”, che entrano in vigore non appena sottoscritti dagli organi dell’esecutivo. La stipulazione di accordi in forma semplificata è comunemente accettata quando non sia invasiva delle competenze parlamentari per i trattati che necessitano l’autorizzazione alla ratifica.

Ma anche in questo caso sarebbe necessaria una disposizione ad hoc, per evitare ogni accusa di aggiramento delle prerogative parlamentari. Sono note le polemiche relative agli accordi sottoscritti dall’esecutivo in materia di basi militari, ad esempio l’ampliamento di quella di Vicenza. Anche recentemente polemiche sono nate circa l’uso delle basi Nato/Usa in Sicilia. Una parola di chiarezza sarebbe quanto mai opportuna.

In materia di trattati che richiedono l’autorizzazione alla ratifica, il Parlamento italiano è obbligato ad esprimersi due volte, prima con l’autorizzazione alla ratifica e poi con l’ordine di esecuzione del trattato, per fare acquistare efficacia allo strumento internazionale nel nostro ordinamento. Per evitare questa duplice pronuncia, basterebbe aggiungere una clausola all’attuale art. 117 Cost., secondo cui le norme del trattato acquistano efficacia nell’ordinamento italiano dal momento della loro pubblicazione. La clausola, oltre a snellire la procedura, costituirebbe un ostacolo alla stipulazione di trattati segreti.

Referendum in materia di accordi internazionali
La Costituzione prevede espressamente l’inammissibilità del referendum in materia di leggi attinenti alla ratifica di accordi internazionali. La disposizione, giustificabile al tempo in cui la Costituzione fu redatta, è oggi difficilmente accettabile. Come impedire al corpo elettorale di esprimersi, usando uno strumento di democrazia diretta, su scelte di politica internazionale che mettono in gioco i più elementari diritti del popolo? Gli esempi sono facilmente immaginabili, anche con riferimento a trattati istitutivi di organizzazioni internazionali.

Ovviamente la possibilità di ricorso al referendum andrebbe adeguatamente limitata per non intralciare le scelte governative in materia di politica estera, restando inoltre inteso che il referendum sarebbe ammissibile solo prima che sia scambiato o depositato lo strumento di ratifica.

Conclusioni
Queste poche osservazioni dimostrano che le disposizioni di rilevanza internazionale non possono essere trascurate, qualora s’intenda mettere mano alla revisione della Costituzione. L’Italia è profondamente integrata nel processo internazionale e molte disposizioni, perfettamente giustificabili in una comunità internazionale che contava una cinquantina di Stati, mostrano i segni del tempo ora che ne conta circa duecento. Occorre quindi far fronte alle sfide con un apparato costituzionale in grado di raccoglierle.

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