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Politica estera dell'Ue

L’arma delle sanzioni

28 Mag 2011 - Francesco Giumelli - Francesco Giumelli

Da gennaio ad oggi, l’Unione europea (Ue) ha imposto una serie di nuove sanzioni contro vari paesi: Tunisia, Egitto, Libia, Bosnia-Erzegovina, Bielorussia e, più di recente, Siria. Questo dinamismo può essere spiegato con la peculiarità del momento storico, ovvero l’ondata di rivolte in Nord Africa e nel Medioriente. Pochi sanno, tuttavia, che dall’entrata in vigore del trattato di Maastricht (nell’ormai lontano 1993), l’Ue ha usato spesso lo strumento delle sanzioni come parte integrante della sua strategia di gestione delle crisi internazionali.

Storia ventennale
Con la creazione della Politica estera e di sicurezza comune gli Stati membri hanno dotato l’Ue di strumenti tipici degli stati nazione, tra cui quello delle sanzioni internazionali, definite nei documenti legali europei “misure restrittive”.

In realtà, sanzioni furono imposte anche in precedenza, come nei casi delle Falklands nel 1982 dopo che erano state occupate dall’Argentina, della Cina nel 1989 dopo il massacro di piazza Tienanmen e della Birmania (oggi Myanmar) nel 1991 dopo il colpo di Stato militare. Tuttavia, queste azioni erano frutto più di un efficace coordinamento ad hoc fra gli stati membri che di un vero e proprio potere sanzionatorio dell’Ue. In tutti e tre i casi citati, gli stati membri concordarono una strategia che venne annunciata da dichiarazioni del presidente di turno dell’allora Comunità europea, ma il Consiglio non aveva strumenti legali per prendere quelle misure e la loro concreta attuazione era completamente affidata agli stati membri.

È solo dal 1993 che il Consiglio può adottare posizioni comuni vincolanti per gli stati membri e che prevedono un ruolo esecutivo anche da parte della Commissione. Il Trattato di Lisbona stabilisce che il Consiglio può adottare sanzioni in base agli articoli 75 (terrorismo) e 215 (obiettivi di politica estera).

Le sanzioni di oggi sono primariamente mirate contro individui ed entità non statuali, mentre in passato colpivano gli stati nella loro interezza.

Crescente attivismo
Il Consiglio ha imposto sanzioni 36 volte dal 1992 ad oggi. Il grafico in basso mostra la loro crescita costante.

Quando si parla di sanzioni mirate ci si riferisce sostanzialmente a quattro tipi di misure: gli embarghi alle armi, i divieti di accesso ad un territorio, le restrizioni commerciali e quelle finanziarie. La tabella in basso riassume la distribuzione di sanzioni per tipo dal 1989 ad oggi.

La casistica delle sanzioni adottate dall’Ue è molto varia. Le sanzioni vengono usate con grande frequenza nei contesti di crisi, come nei casi più recenti di Libia e Siria, ma anche a difesa dei diritti umani, come nel caso della Bielorussia e della Birmania/Myanmar.

L’Ue ricorre alle sanzioni anche per sostenere il processo di stabilizzazione di paesi in transizione verso la democrazia, oppure in una fase post-bellica. Ne sono esempi recenti quelle contro la Tunisia e all’Egitto, ma il Consiglio Ue ha anche sanzionato gli individui che ostacolano la realizzazione dell’accordo di Dayton in Bosnia Erzegovina, congelandone i beni e vietandogli l’accesso al territorio dell’Unione.

Il ruolo dell’Unione europea appare ancora più rilevante se messo a confronto con l’attività delle Nazioni Unite. Se generalmente il Consiglio dei Ministri Ue si limita a recepire i testi adottati dal Consiglio di sicurezza (Cs) dell’Onu, è anche vero che non di rado succede anche l’opposto, cioè che le sanzioni Onu vengano dopo che sono state decise a Bruxelles. In altri casi, gli stati membri decidono di andare oltre le sanzioni imposte dal Cs. Nel 2010, ad esempio, l’Ue ha deciso il divieto di vendita all’Iran di specifiche tecnologie utili al programma di riarmo nucleare e ha imposto restrizioni finanziarie ai porti di San Pedro e Abijan in Costa d’Avorio.

Autonomia e autorevolezza
Il processo decisionale coinvolge tutti gli attori dell’Unione: Consiglio, Commissione, Parlamento, Stati membri e Corte di Giustizia. Il Consiglio decide all’unanimità di imporre le sanzioni, poi la Commissione deve mettere in pratica le restrizioni finanziarie e commerciali, poiché si tratta di materie di esclusiva competenza comunitaria, mentre gli stati membri devono occuparsi dell’embargo sulle armi e del divieto di accesso al loro territorio. Il Parlamento svolge un ruolo nel processo decisionale quando si tratta di sanzioni contro il terrorismo interno ai confini dell’Ue, mentre è compito della Corte di Giustizia verificare che nell’adozione e applicazione delle sanzioni si rispettino i principi e il diritto dell’Ue.

Tuttavia, il controllo politico delle sanzioni è ancora in mano quasi totalmente ai governi degli stati membri. La creazione del Servizio europeo per l’azione esterna potrebbe sopperire almeno in parte a questa carenza, ma l’Alto rappresentante per la politica estera Catherine Ashton non ha dato al momento un nuovo impulso in questa direzione.

Se l’Ue acquisisse maggiore autonomia tecnica nell’imporre le sanzioni, ne trarrebbe anche una maggiore autorevolezza politica. Bisognerebbe rendere le istituzioni europee assai meno dipendenti dagli stati membri. Anche se questi ultimi mantengono il potere di veto sulle decisioni di politica estera, dovrebbero essere gli organi Ue deputati alla politica estera a definire quali sanzioni imporre e in quali circostanze. L’esperienza ventennale dell’Ue è stata solo in parte istituzionalizzata, mentre sarebbe opportuno procedere più speditamente in questa direzione. Ne beneficerebbe notevolmente la capacità dell’Unione di affermare il suo ruolo internazionale.

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