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Il parere della corte dell'Aja

Kosovo in mezzo al guado

27 Lug 2010 - Natalino Ronzitti - Natalino Ronzitti

Il 22 luglio scorso, dopo circa due anni, la Corte internazionale di giustizia (Cig) ha dato il suo parere sull’indipendenza del Kosovo, con 10 voti a favore e 4 contrari. La Corte era stata investita della questione dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite (AG), che aveva adottato una risoluzione con una maggioranza di stretta misura. La risoluzione era stata sollecitata dalla Serbia, che sperava di ottenere un parere che dichiarasse l’illegalità dell’indipendenza kosovara proclamata il 17 febbraio 2008. Ma la Corte ha disatteso le aspettative serbe, che fino all’ultimo confidava in un verdetto favorevole.

Senza mordente
La Cig ha infatti affermato che la dichiarazione d’indipendenza del Kosovo non costituisce una violazione del diritto internazionale. I pareri della Cig, a differenza delle sentenze, non sono giuridicamente vincolanti. Ma essi vengono citati per l’interpretazione del diritto internazionale e soprattutto hanno, come nel caso attuale, un importante significato politico. Prova ne sia il numero degli Stati intervenuti nel procedimento. Gli Stati, infatti, non sono legittimati a chiedere un parere, ma una volta che la Corte sia investita dall’istituzione competente (organi principali delle Nazioni Unite, istituzioni specializzate), essi possono intervenire presentando memorie scritte e partecipando alla discussione orale.

Per arrivare alla conclusione secondo cui la proclamazione del 17 febbraio non è contraria al diritto internazionale, la Corte ha esaminato la questione sia (a) sotto il profilo del diritto internazionale generale sia (b) sotto quello della risoluzione 1244 (1999) del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (Cds), adottata subito dopo la resa di Belgrado ai bombardamenti aerei della Nato.

La Corte non si è invece volutamente pronunciata né sulla questione dell’esistenza del Kosovo come Stato indipendente né sulla legittimità del riconoscimento da parte dei terzi (su 192 Stati membri delle Nazioni Unite, finora solo 69 Stati, inclusa l’Italia, hanno riconosciuto il Kosovo). La Corte, per adottare un parere sostanzialmente privo di mordente, ha dovuto dare un’interpretazione restrittiva al quesito formulato dall’AG e ha disatteso le aspettative di quanti avrebbero voluto un giudizio netto.

Formalismo e realtà
Sotto il primo profilo, quello della non contrarietà al diritto internazionale generale, la Corte ha affermato che la Dichiarazione d’indipendenza non viola il diritto internazionale, poiché la prassi degli Stati, anche a prescindere da quella della decolonizzazione, è ricca di proclamazioni di indipendenza con cui un popolo ha inteso distaccarsi dalla madrepatria e erigersi a nuovo Stato. Sul punto si può concordare con quanto affermato nel parere, quantunque la Corte abbia accuratamente evitato di pronunciarsi sull’applicabilità, al caso concreto, del principio di autodeterminazione dei popoli e sulla autodeterminazione secessionista (c.d. remedial secession), esercitabile quando un popolo stanziato in uno Stato indipendente venga sottoposto a trattamenti discriminatori e contrari ai diritti dell’uomo da parte del governo al potere.

Più delicato, invece, il secondo profilo, quello della conformità alla Risoluzione 1244 del 1999. Qui si trattava di decidere se la proclamazione dell’indipendenza fosse contraria ad una risoluzione del Cds giuridicamente vincolante essendo stata adottata ai termini del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite.

La risoluzione 1244, dopo aver sottoposto il Kosovo all’amministrazione delle Nazioni Unite e averne affidato la sicurezza alla Nato, delinea un quadro costituzionale per il futuro del territorio, successivamente definito in un regolamento della missione Onu (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, Unmik), da ricercarsi nell’autonomia della regione, e ribadisce sostanzialmente la sovranità territoriale della Serbia. Alle Istituzioni provvisorie di autogoverno del Kosovo, cui era stata affidato dalle Nazioni Unite il progressivo subentro nella gestione della provincia, sarebbe stata inibita una proclamazione dell’indipendenza, in quanto chiaramente contraria alla Risoluzione 1244. Per aggirare l’ostacolo, la Cig ha statuito che gli autori della Dichiarazione d’indipendenza erano i rappresentanti del popolo kosovaro, che agivano al di fuori del quadro dell’amministrazione provvisoria creata in virtù della Risoluzione 1244. Con tutto il rispetto per la Corte, si tratta di puro formalismo che nasconde la realtà della situazione.

Prossime tappe
La Corte ha avuto buon gioco nell’affermare che il principio dell’integrità territoriale si applica solo alle relazioni tra Stati, quindi non alle relazioni tra Stato centrale e una sua provincia, e che il Kosovo non poteva essere paragonato ad altre situazioni territoriali, in cui il Cds si era espressamente pronunciato contro l’indipendenza ottenuta in violazione dei diritti umani e mediante l’occupazione militare (Rhodesia del Sud, Repubblica turca di Cipro del Nord, Republica Srpska).

Quali i seguiti? Gli Stati Uniti, uno dei più strenui sostenitori dell’indipendenza kosovara, si augurano che il nuovo Stato sia riconosciuto dagli altri membri della comunità internazionale che non l’hanno ancora fatto. Stati Uniti e Germania si augurano che l’Ue prenda una posizione al riguardo, ma ci sono cinque Stati (Cipro, Grecia, Slovacchia, Romania, Spagna) che temono un effetto domino, avendo movimenti indipendentisti nel loro territorio.

La Russia ha espresso una posizione contraria al parere, ma intanto qualche commentatore a Mosca ha già detto che il parere legittima la secessione di Abkhazia e Ossezia del Sud dalla Georgia. Il dibattito sul Kosovo si riaprirà in settembre alla prossima Assemblea Generale delle Nazioni Unite. Il Kosovo non fa parte delle Nazioni Unite e la sua ammissione dovrebbe essere deliberata dall’AG su raccomandazione del Cds. Ma non ci sono le condizioni e non risulta che finora il Kosovo abbia fatto domanda.

E l’Italia?
Il nostro paese è stato uno dei primi a riconoscere il Kosovo, ma non ha preso parte, a differenza di altri, al procedimento dinanzi alla Corte. Non se ne capisce il motivo, dal momento che l’impegno italiano sotto il profilo diplomatico, militare e di nation bulding è cospicuo. Non risultano neppure reazioni ufficiali della Farnesina dopo l’adozione del parere, tranne l’intervista rilasciata dal Ministro Frattini alla Stampa (24 luglio). A suo parere la Corte avrebbe fatto chiarezza: “tutti temevano una sentenza (sic) ambigua”, ha detto. Anche il mondo politico è stato assente, a parte qualche esponente politico (leghista), parlamentare europeo, secondo cui il parere incoraggerebbe la libertà della Padania!

Il Kosovo resta un’entità la cui esistenza statuale, sotto il profilo del diritto internazionale, è quantomeno dubbia. Il suo governo è sostanzialmente privo di effettività e la sua sopravvivenza è affidata alle istituzioni internazionali: Nazioni Unite, tramite Unmik, Nato, tramite KForce e Ue, tramite Eulex.

La giustizia internazionale si è frequentemente interessata alla dirigenza del paese: l’ex premier Ramush Haradinaj è di nuovo nel mirino del Tribunale penale per la ex-Jugoslavia, dopo essere stato assolto per insufficienza di prove dall’aver commesso crimini di guerra; il governatore della Banca centrale, Hashim Rexhepi, è stato arrestato da ufficiali dell’Eulex.

Ora occorrerà attendere le mosse di Belgrado e della comunità serba di Mitrovica. All’Ue il compito di riassorbire spinte revansciste di Belgrado e garantire il rispetto dei diritti della minoranza serba in Kosovo.

Ciò detto, il Kosovo resta un esempio di Stato, sempre che di Stato si possa parlare, la cui nascita è dovuta all’uso della forza, eventualità che non si era più verificata nell’Europa continentale dopo la fine della seconda guerra mondiale. Per chi, come noi, non crede alla liceità dell’intervento d’umanità senza l’autorizzazione delle Nazioni Unite, deve, per giustificare l’intervento della Nato nel 1999, ammettere che la Risoluzione 1244 ha sanato l’originaria illiceità dell’azione bellica. Ma la sanatoria è avvenuta nei limiti stabiliti dalla risoluzione, la quale non ha certamente prefigurato la nascita di un nuovo Stato, ma solo la costituzione di un’entità autonoma nel quadro delle frontiere precedenti.

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Vedi anche:

G. Merlicco: Ipotesi partizione per il Kosovo

N. Ronzitti: Kosovo, un riconoscimento prematuro