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Politica estera

La missione italiana in Afghanistan e l’articolo 11 della Costituzione

23 Giu 2006 - Natalino Ronzitti - Natalino Ronzitti

In questi giorni, di fronte alla prospettiva del rifinanziamento della missione italiana in Afghanistan e al suo potenziamento, è stata sollevato il problema dell’Articolo 11 della Costituzione, che impedirebbe la prosecuzione della missione militare. La questione non è nuova ed è stata oggetto di discussione in relazione all’intervento in Kosovo, sotto ombrello Nato, alla partecipazione all’operazione Enduring Freedom, a guida americana, e all’invio in Iraq della missione Antica Babilonia. L’art. 11 viene invocato spesso a sproposito o comunque viene interpretato secondo le esigenze politiche del momento.

L’art. 11 non esprime semplicemente l’ideale pacifista della nostra Costituzione, come talvolta s’intende far credere. Esso contiene prescrizioni più complesse. In realtà la disposizione consta di tre proposizioni, che non vanno lette separatamente, ma congiuntamente. La prima prescrive il ripudio della guerra; la seconda consente limitazioni di sovranità necessarie ad assicurare la pace e la giustizia tra le Nazioni; la terza esprime un impegno a favorire le organizzazioni internazionali volte a promuovere tale scopo, cioè la pace e la giustizia tra le Nazioni.

Un segnale forte al mondo
I padri fondatori della nostra Costituzione, consapevoli che l’Italia aveva partecipato ad una guerra di aggressione insieme alle potenze dell’Asse, vollero dare un segnale forte alla comunità internazionale, sancendo il ripudio della guerra e adottando una formulazione che ricorda il Patto di Parigi del 1928, o Patto di rinuncia alla guerra. L’art. 11, però, non vieta qualsiasi guerra, ma solo quella volta a offendere la libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali. In altri termini, l’art. 11 vieta la guerra di aggressione, ma non ad esempio una guerra in legittima difesa, sia che si tratti di difendere il territorio nazionale, sia che si tratti di venire in soccorso di uno Stato aggredito.

Quanto alle limitazioni di sovranità, consentite dalla seconda proposizione dell’art. 11, esse furono stabilite allo scopo di favorire l’ammissione dell’Italia, paese ex-nemico, alle Nazioni Unite. Ciononostante l’Italia dovette attendere il 1955 per realizzarla. Le limitazioni di sovranità sono consentite solo in condizioni di parità con gli altri Stati. Ma occorre dare un’interpretazione elastica, altrimenti le stesse Nazioni Unite non sono un’organizzazione tra eguali, poiché nel Consiglio di sicurezza (Cds) siedono membri più eguali degli altri: i cinque grandi che vi partecipano a titolo permanente e con potere di veto. Il consenso alle limitazioni di sovranità è stato interpretato anche per fondare l’adesione dell’Italia al processo d’integrazione europea.

L’impegno a promuovere le organizzazioni volte a favorire la pace e la giustizia tra le Nazioni viene inteso come diretto a incoraggiare la partecipazione dell’Italia alle Nazioni Unite, ma anche a organizzazioni regionali come l’Ue, che ha trovato nell’art. 11 un ancoraggio costituzionale.

È quindi certamente errato e riduttivo leggere l’art. 11 come esprimente il solo ripudio della guerra. Errato, poiché l’art. 11 vieta solo la guerra di aggressione; riduttivo poiché la prescrizione non deve essere letta isolatamente, ma nel contesto di tutti i valori espressi dall’art. 11, che non si esauriscono nella pace, ma comprendono anche la sicurezza. Tra l’altro l’art. 11 vieta solo la “guerra”, cioè i conflitti caratterizzati da un uso macroscopico della forza armata, ma non dispone in merito agli interventi militari non qualificabili come guerra, la cui liceità deve essere valutata in base alle norme dettate dall’ordinamento internazionale e dalle Nazioni Unite.

La liceità dell’intervento italiano
Per venire agli ultimi conflitti, non può essere imputata all’Italia nessuna violazione dell’art. 11. L’intervento in Kosovo del 1999 fu giustificato come un intervento umanitario. Anche a voler credere, come si è più volte espresso il sottoscritto, che l’intervento d’umanità senza l’autorizzazione delle Nazioni Unite sia illecito, l’illiceità è stata successivamente sanata da una risoluzione del Cds. Non solo, ma tale categoria d’intervento, per il fine che si propone, esula dalla nozione di aggressione.

L’intervento in Afghanistan e la partecipazione italiana all’operazione Enduring Freedom devono essere inquadrati nella legittima difesa collettiva, che può essere esercitata sia contro uno Stato sia contro un attore non statale (gruppo terroristico). L’Isaf, di cui l’Italia fa attualmente parte, è fondata su una duplice legittimazione: le risoluzioni autorizzative del Cds e il consenso del governo afgano. Niente violazione dell’art. 11, quindi! L’Isaf è stata autorizzata dal Cds a operare in un teatro più ampio della capitale afgana. Un maggiore impegno militare italiano, anche a sostegno del governo afghano alle prese con i Talebani, non configurerebbe nessuna violazione della disposizione costituzionale più volte richiamata.

Resta l’intervento anglo-americano in Iraq e l’operazione Antica Babilonia. L’Italia non ha partecipato all’intervento, ma ha consentito il transito di materiali di armamento e di contingenti militari alleati, al pari di altri Stati membri della Nato. Non potendo scegliere un’attitudine di neutralità perfetta – che avrebbe comportato l’internamento di uomini e materiali dei belligeranti!- l’Italia ha scelto una politica di non-belligeranza, che non configura una violazione dell’art. 11, il quale contiene solo il ripudio della guerra.

L’invio della missione in Iraq, dopo la caduta del regime di Saddam Hussein, trova giustificazione nelle risoluzioni del Cds, che infatti distinguono tra occupanti (Regno Unito e Usa) e altri Stati presenti nel territorio. L’occupazione è poi formalmente cessata e la presenza italiana, in quanto parte della forza multinazionale, è stata ulteriormente legittimata dal governo provvisorio iracheno, la cui incerta effettività è corroborata dal riconoscimento delle Nazioni Unite.

Quale conclusione? Una cosa è un impedimento costituzionale, un’altra è una scelta politica. Il primo non può essere confuso con la seconda. Si può anche ritenere che sia (politicamente) opportuno ritirarsi tanto dall’Iraq quanto dall’Afghanistan, ma non mi sembra che la presenza italiana sia impedita da una prescrizione costituzionale.